DECIZIA nr. 318 din 21 mai 2019

referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice

EMITENT

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 606 din 23 iulie 2019

Valer Dorneanu	- președinte
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ștefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Simona-Maya Teodoroiu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Patricia Marilena Ionea	- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, excepție ridicată de Vasile Nistor în Dosarul nr. 12.677/3/2016* al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.079D/2017.

2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată. Astfel, arată că, în opinia sa, cuantumul salariului sau al unor sporuri nu reprezintă un aspect ce ține de statutul profesional al polițistului, astfel că nu este necesar să fie reglementat prin lege organică și poate fi stabilit printr-un ordin al ordonatorului de credite.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4. Prin Încheierea din 6 iunie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 12.677/3/2016*, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Excepția a fost ridicată de Vasile Nistor cu prilejul soluționării unei cauze privind funcționarii publici.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată, în esență, că elementele principale care vizează nașterea, executarea și încetarea raportului de serviciu al polițistului se referă la statutul acestei categorii socioprofesionale, care este reglementat prin lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție. Art. 28 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului prevede că polițistul are dreptul la salariu lunar, compus din salariul de bază, indemnizații, sporuri, premii și prime, „ale căror cuantumuri se stabilesc prin lege“. Dispozițiile art. 14 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 prevăd acordarea unei compensații de risc/pericol deosebit de până la 30%, calculată la solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază.

6. Or, art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că „unitățile, categoriile de personal, condițiile, criteriile și mărimea compensației se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite“, respectiv printr-un act cu o putere juridică inferioară legii organice. Mai mult, Ordinul ministrului de interne nr. S/214 din 5 octombrie 2011 privind drepturile salariale ale polițiștilor a fost clasificat ca secret. În aceste condiții, persoana îndreptățită să primească sporul nu cunoaște regulile după care se stabilește acest drept, având în vedere că actul administrativ nu este accesibil și nici opozabil. Normele privind stabilirea categoriilor de personal și cuantumul sporului de pericol deosebit trebuie să respecte cerințele de stabilitate și previzibilitate a legii, însă dispozițiile de lege criticate nu îi permit polițistului să își adapteze comportamentul în mod corespunzător și nici nu poate să aibă reprezentarea corectă a alcătuirii drepturilor sale salariale.

7. Prin urmare, pentru criticile mai sus arătate, autorul excepției consideră că dispozițiile art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 contravin prevederilor art. 1 alin. (4) și (5), art. 31 și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție.

8. Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal arată că, în măsura în care legiuitorul a prevăzut în Legea fundamentală că drepturile salariale ale polițiștilor se stabilesc prin lege, rezultă că reglementarea acestora printr-un ordin al ministrului de interne înfrânge Constituția, căci s-ar admite oportunitatea ordonatorului de credite de a completa Legea fundamentală, adăugând la aceasta. De asemenea, consideră că drepturile salariale trebuie să fie clare, previzibile, predictibile, nu să fie emise prin ordin cu caracter secret.

9. În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

10. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate nu este întemeiată. În acest sens arată că elementele de bază pentru stabilirea dreptului la compensația avută în vedere sunt redate în lege, astfel: categoriile de persoane care au dreptul la acest beneficiu, activitățile pe care trebuie să le presteze și procentul maxim pe care poate să îl reprezinte compensația respectivă din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază. Detalierea unor aspecte cum ar fi unitățile în care se prestează aceste activități, respectiv cuantumul concret al dreptului respectiv nu ar putea fi făcută prin lege, dat fiind că s-ar ajunge la un act normativ stufos care ar reglementa elemente de punere în aplicare, și nu de nivel primar. Curtea Constituțională a statuat în mod constant în jurisprudența sa că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se și previzibilitatea, ceea ce presupune ca acesta să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat. Cu toate acestea, instanța de contencios constituțional a reținut că poate fi dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit. De asemenea, Guvernul arată că aspectele legate de stabilirea unităților în care potențialii beneficiari trebuie să presteze anumite activități, în funcție de care se procedează la individualizarea cuantumului compensației, nu sunt aspecte esențiale care țin de statutul special al acestei categorii de funcționari publici, iar dispozițiile constituționale invocate în motivarea excepției nu impun ca absolut toate aspectele referitoare la desfășurarea activității de către aceștia să fie reglementate de lege.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, dispoziții potrivit cărora „Unitățile, categoriile de personal, condițiile, criteriile și mărimea compensației se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite“.

14. Autorul excepției consideră că acest text de lege contravine următoarelor prevederi constituționale: art. 1 alin. (4) și (5) privind separația puterilor în stat și obligația de a respecta Constituția, supremația ei și legile, art. 31 privind dreptul la informație și art. 73 alin. (3) lit. j) referitor la reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici.

15. Examinând dispozițiile de lege criticate, Curtea constată că dispozițiile art. 14 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 prevăd acordarea unei compensații de risc/pericol deosebit de până la 30%, calculată la solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază, drept bănesc ce se acordă „pentru munca cu grad ridicat de risc sau, după caz, în condiții de pericol deosebit, desfășurată în exercitarea atribuțiilor funcționale, stabilite potrivit domeniilor de responsabilitate ale unității“, pentru „personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care execută, conduc, coordonează sau contribuie la realizarea misiunilor de operații speciale, misiunilor operative de protecție a demnitarilor, a acțiunilor de gardare, protecție și control antiterorist, supraveghere operativă, a procedurilor speciale și activităților de pază, supraveghere, escortare, reeducare, integrare și asistență medicală și psihologică pentru persoanele arestate preventiv sau condamnate cu pedepse privative de libertate ori care au solicitat sau au dobândit o formă de protecție în România, culegere, prelucrare, centralizare, verificare și valorificare a informațiilor sau datelor/situațiilor/documentelor/ actelor, investigații, acțiuni și intervenție“.

16. Așa cum se desprinde din acest text de lege, acordarea compensației de risc/pericol deosebit este supusă mai multor cerințe. Acestea se referă la gradul de risc sau, după caz, condițiile de pericol în care se desfășoară munca, condiția ca munca să fie desfășurată în exercitarea atribuțiilor funcționale, stabilite potrivit domeniilor de responsabilitate ale unității, condiția referitoare la calitatea beneficiarului, respectiv cea de personal militar, polițist, funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciare sau personal civil care îndeplinește activitățile specifice prevăzute de lege, precum și condiția privind specificul activităților desfășurate.

17. Art. 14 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 prevede, de asemenea, acordarea unei compensații personalului militar, polițiștilor, funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalului civil care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu. În acest caz, procentul compensației este fix, de 30% din solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază.

18. Distinct de criteriile de acordare a compensației stabilite la art. 14 alin. (1) și (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, textul de lege supus controlului de constituționalitate prevede că „unitățile, categoriile de personal, condițiile, criteriile și mărimea compensației se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite“. Prin urmare, în aplicarea dispozițiilor de lege referitoare la acordarea compensației, ordonatorul principal de credite este abilitat să emită reglementări subsecvente, prin care va stabili, în mod concret, care sunt unitățile și categoriile de personal cărora se acordă acest drept, ca urmare a îndeplinirii condițiilor legale, precum și „condițiile, criteriile și mărimea compensației“. Altfel spus, prin actul pe care îl va emite, ordonatorul de credite nu se va rezuma doar la un act de aplicare a dispozițiilor Legii-cadru nr. 284/2010, ci va putea să le completeze, instituind condiții și criterii de acordare a compensației suplimentare față de cele stabilite prin această lege.

19. Curtea observă că dispozițiile art. 14 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 prevăd că acordarea compensației de risc/pericol deosebit se face într-o marjă de până la 30%, calculată la solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază, dând astfel posibilitatea ordonatorului de credite să stabilească în mod concret mărimea acestei compensații. Cu toate acestea, Curtea reține că dispozițiile de lege analizate nu se referă la sporuri sau premii care au în vedere merite individuale concretizate în rezultate deosebite din punct de vedere cantitativ sau calitativ ale activității profesionale, ci se referă la condiții obiective de desfășurare a muncii, incidente în cazul unor categorii extinse de personal, astfel că stabilirea unor tratamente diferențiate între persoane care desfășoară munca în aceleași condiții în funcție de rezultatele muncii nu intră în ipoteza normei de lege analizate. De altfel, un asemenea tratament ar contraveni principiului egalității în drepturi a cetățenilor, consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție.

20. De asemenea, Curtea apreciază că nu poate fi invocată nicio eventuală diferențiere în funcție de nivelul de risc sau pericol al muncii pentru a justifica stabilirea unor noi criterii de către ordonatorul de credite, de vreme ce dispozițiile art. 14 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 precizează, în mod clar, că se referă la „munca cu grad ridicat de risc sau, după caz, în condiții de pericol deosebit“, iar alin. (2) al aceluiași articol de lege circumscrie în mod clar sfera personalului și a activităților care justifică acordarea compensației.

21. Prin urmare, Curtea constată că dispozițiile art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 generează incertitudine și neclaritate în privința aplicării dispozițiilor alin. (1) și (2) ale aceluiași articol de lege, categoriile de personal cuprinse în ipoteza normei neputând anticipa natura criteriilor și condițiilor ce vor fi stabilite de ordonatorul de credite.

22. Or, Curtea amintește că, potrivit jurisprudenței sale referitoare la principiul respectării obligatorii a legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, pentru ca legea să fie respectată de destinatarii săi trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și predictibilitate, astfel încât aceștia să își poată adapta în mod corespunzător conduita. Curtea a statuat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011.

23. În lumina acestor repere jurisprudențiale, o reglementare ale cărei efecte sunt impredictibile, depinzând de condiții și criterii a căror natură nu poate fi anticipată, așa cum este cea a art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, nu poate fi considerată decât ca fiind contrară exigențelor art. 1 alin. (5) din Constituție.

24. Pe cale de consecință, Curtea reține că libertatea ordonatorului de credite de a stabili în mod concret cuantumul compensației în marja prevăzută de lege nu se poate raporta decât la criteriile și condițiile stabilite de lege, așa cum de altfel statuează și art. 3 lit. b) din Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit căruia „drepturile de natură salarială se stabilesc numai prin norme juridice de forța legii“.

25. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Vasile Nistor în Dosarul nr. 12.677/3/2016* al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice sunt neconstituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 21 mai 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Patricia Marilena Ionea

-----