DECIZIE nr. 1.658 din 28 decembrie 2010

referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în ansamblul său, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din lege

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 44 din 18 ianuarie 2011

În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 23 decembrie 2010, un grup de 51 de deputaţi a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 51/6.187 din 23 decembrie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 4.806A/2010.

Această sesizare a fost semnată de către următorii deputaţi: Victor-Viorel Ponta, Nicolae Bănicioiu, Mircea Duşa, Rodica Nassar, Andrei Dolineaschi, Vasile Ghiorghe Gliga, Vasile Popeangă, Petre Petrescu, Surdu-Soreanu Raul-Victor, Gheorghe Antochi, Marian Neacşu, Ruxandra Florina Jipa, Angel Tîlvăr, Gabriel Petru Vlase, Mihai Tudose, Victor Cristea, Horia Grama, Eugen Bejinariu, Eugeniu Radu Coclici, Silvestru-Mircea Lup, Doru-Claudian Frunzulică, Iordache Florin, Ion Călin, Cornel Itu, Ciprian-Florin Luca, Gheorghe Ana, Marian-Florian Săniuţă, Vasile Mocanu, Neculai Răţoi, Ion Stan, Aurel Vlădoiu, Iulian Iancu, Aurelia Vasile, Ion Mocioalcă, Doina Burcău, Ioan Damian, Cornel-Cristian Resmeriţă, Sorin Ioan Roman, Florian Popa, Carmen Ileana Moldovan, Constantin Niţă, Damian Florea, Viorel Ştefan, Adrian Solomon, Florin-Costin Pâslaru, Dan Nica, Valeriu Ştefan Zgonea, Antonella Marinescu, Cristina Ileana Dumitrache, Gheorghe Ciocan şi Lucreţia Roşca.

În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecă, cât şi cea intrinsecă a Legii privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se arată următoarele:

1. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază că, în procesul de legiferare, a fost încălcat art. 114 din Constituţie, întrucât conţinutul noii reglementări vine în contradicţie cu Legea nr. 118/2010, lege adoptată tot pe calea angajării răspunderii. Astfel, Guvernul, ca iniţiator al procedurii, a nesocotit actul asupra căruia anterior şi-a angajat răspunderea, întrucât nu a respectat caracterul temporar al reducerii drepturilor salariale.

2. Legea-cadru nesocoteşte art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât încalcă prevederile art. 7 şi 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În acest sens, se arată că nu a fost realizată o evaluare preliminară a impactului unei asemenea legi în plan social şi în plan economic, deşi obiectul său de reglementare, precum şi implicaţiile sale sunt de maximă relevanţă. Se susţine că la iniţierea acestei legi nu a fost făcut niciun studiu de impact asupra mediului macroeconomic, deşi sunt previzibile consecinţele negative ale scăderii puterii de cumpărare a unui număr foarte mare de oameni asupra consumului şi producţiei, cu efecte de scădere şi asupra numărului de persoane angajate în mediul privat, toate acestea reprezentând consecinţe certe ale reducerii definitive a drepturilor salariale şi de natură salarială ale personalului bugetar cu 25%.

3. Este învederat şi faptul că în expunerea de motive a legii criticate nu este realizată nicio menţiune cu privire la avizul Consiliului Economic şi Social, deşi, potrivit legii, acest aviz ar fi trebuit să însoţească proiectul de lege promovat. O atare conduită încalcă nu numai art. 1 alin. (5) din Constituţie, dar şi art. 141 din Constituţie.

II. Cu referire la criticile de constituţionalitate intrinsecă, se arată următoarele:

1. Cu privire la încălcarea art. 16 din Constituţie, se arată că există o dublă nesocotire a sa prin următoarele aspecte:

- discriminarea persoanelor care au calitatea de angajaţi în sectorul public în raport cu cei care au această calitate în sectorul privat, sub aspectul restrângerii drepturilor la negociere şi al lezării dreptului de salariu şi de proprietate. În acest sens, invocându-se art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, se ajunge la concluzia că art. 1 alin. (2) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticată ilustrează o diferenţă clară de tratament juridic între persoanele mai înainte menţionate, tratament care nu se fundamentează însă pe existenţa unor raţiuni diferite din punct de vedere obiectiv;

- discriminarea angajatorilor din sectorul privat raportat la angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul. În acest sens, se apreciază că diferenţa de tratament instituită nu poate fi justificată de sursa fondurilor de care beneficiază aceştia pentru desfăşurarea activităţii (bugetară, respectiv privată) şi nici de faptul că alocările bugetare pot fi limitate, întrucât şi angajatorul din sectorul privat dispune de surse de finanţare limitate. Astfel, deşi ambele categorii de angajatori sunt în situaţii identice, angajatorul din sectorul privat este obligat să recurgă la reducerea de cheltuieli prin aplicarea legislaţiei muncii, în timp ce angajatorul din sectorul public beneficiază de reglementarea raporturilor de muncă prin acte normative. Rezultă o discriminare evidentă a angajatorilor privaţi din moment ce aceştia nu se pot prevala "de existenţa unui act normativ pentru a justifica adoptarea unor măsuri discreţionare referitoare la propriul sistem de salarizare" şi sunt, astfel, obligaţi practic să îşi gestioneze mult mai eficient resursele de care dispun decât statul.

2. Se susţine că art. 33 alin. (1) din legea criticată permanentizează reducerea salarială operată prin Legea nr. 118/2010, întrucât stabileşte un nivel al salarizării personalului bugetar corespunzător celui aplicat în decembrie 2010. Prin urmare, este afectat dreptul de proprietate al persoanei în substanţa sa, din moment ce salariul este tot un bun protejat prin Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. În acest sens, este invocată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotărârea din 26 noiembrie 2002, pronunţată în Cauza Buchen împotriva Cehiei, Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunţată în Cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, Hotărârea din 19 decembrie 1986, pronunţată în Cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei, şi Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în Cauza James şi alţii împotriva Regatului Unit.

Se arată că permanentizarea reducerii drepturilor salariale echivalează practic cu o expropriere, fără să fi existat o cauză de utilitate publică şi fără să fi fost acordată în prealabil o justă despăgubire. Autorii sesizării, concluzionând, arată că "practica exproprierii sau a anulării totale ori parţiale a drepturilor salariale şi de natură salarială reprezintă o violare a drepturilor fundamentale ale omului".

3. Se susţine că prin prevederile art. 33 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) şi (2) din legea criticată sunt diminuate drepturile salariale ale personalului bugetar, o atare concluzie fiind întărită şi de cele prevăzute de Secţiunea a 5-a pct. 5 din expunerea de motive a legii, unde se arată scopul urmărit de legiuitor, respectiv asigurarea respectării ţintelor stabilite pentru cheltuielile cu salariile în sectorul public şi de a introduce o limită de 30% a cheltuielilor de personal, obligaţii asumate în memorandumul semnat de Fondul Monetar Internaţional. Or, o atare necesitate nu poate justifica restrângerea unor drepturi fundamentale, precum dreptul la salariu. Mai mult, datorită faptului că această restrângere nu a fost aplicată cu titlu excepţional şi nu a fost însoţită de măsuri concrete destinate să asigure protecţia nivelului de trai al categoriilor sociale afectate, ea apare ca fiind inadmisibilă; astfel, măsurile preconizate prin actul normativ nu pot fi justificate pe tărâmul art. 53 din Constituţie.

4. Se arată că legea criticată, prin coeficienţii de ierarhizare reglementaţi, încalcă standardele de viaţă ale categoriilor sociale afectate de măsurile de austeritate adoptate în anul 2010. Totodată, se arată că legea creşte raportul dintre salariul de bază minim şi cel maxim din sectorul bugetar (de la 1 la 12 la 1 la 15), ceea ce duce la alocarea fondurilor bugetare spre personalul cu coeficienţi mai mari faţă de cei cu coeficienţi mai mici.

Permanentizarea reducerii salariale operate prin Legea nr. 118/2010 plasează persoanele plătite din fonduri publice într-o situaţie defavorabilă, situată sub limita inferioară a subzistenţei, şi aduce atingere principiului protecţiei aşteptărilor legitime ale cetăţenilor cu privire la un anumit nivel al protecţiei şi securităţii sociale. Se susţine că prin multitudinea de acte normative adoptate în domeniul salarizării este afectată încrederea cetăţenilor în cadrul normativ existent.

Alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata drepturilor salariale, necorelarea acestora cu creşterea inflaţiei sunt de natură să reducă puterea de cumpărare a celor ce trăiesc din salarii, nu îmbunătăţesc nivelul de trai al acestora şi marginalizează această categorie a populaţiei.

5. Sunt invocate şi considerentele care au stat la baza Deciziei Curţii Constituţionale nr. 874 din 25 iunie 2010, potrivit cărora diminuarea drepturilor salariale operate prin Legea nr. 118/2010 este temporară, până la 31 decembrie 2010, existând obligaţia legiuitorului de a reveni asupra acestor măsuri după expirarea termenului menţionat. Astfel, nerespectându-se o decizie a Curţii Constituţionale, sunt încălcate şi prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

Preşedintele Senatului, în Dosarul nr. 4.806A/2010, a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. I2.683/27.12.2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, reluându-se, în esenţă, argumentele autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate.

Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. 51/6.211 din 24 decembrie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

În esenţă, se arată că legea criticată respectă prevederile constituţionale pretins încălcate. Astfel, se susţine că Parlamentul oricând poate adopta o lege de modificare, completare sau abrogare a unei legi anterioare, că statul "a aprobat prin legea criticată salariile pe care le poate acorda în condiţiile de criză economică şi financiară mondială şi naţională", că salariaţii din sistemul public nu sunt în aceeaşi situaţie cu cei din sfera privată şi că sunt respectate prevederile constituţionale referitoare la nivelul de trai.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. 5/10.007 din 27 decembrie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, se apreciază că recurgerea la procedura angajării răspunderii Guvernului este legitimă şi oportună, în niciun caz abuzivă.

Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că legea reglementează un nou sistem de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, o nouă paradigmă, o nouă viziune legislativă unitară, pe termen mediu şi lung, asupra salarizării. Se susţine că Guvernul a realizat o evaluare a aplicării legii pe sectoare de activitate şi pe categorii de personal din domeniul bugetar, că a supus proiectul unui amplu proces de consultare care s-a derulat pe întregul parcurs de elaborare a acestuia, că au fost cerute atât avizul Consiliului Legislativ, cât şi acela al Consiliului Economic şi Social. Întrucât acesta din urmă nu şi-a îndeplinit obligaţia emiterii avizului, s-a făcut aplicarea art. 8 alin. (2) din Legea nr. 109/1997, iniţiatorul putând, astfel, înainta proiectul de lege spre aprobare fără avizul în cauză. Se mai arată că analiza Curţii vizează doar conformitatea cu Constituţia, şi nu cu legea, chiar dacă este vorba chiar de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Se susţine că majorarea raportului dintre cel mai mic şi cel mai mare salariu de bază de la 1:12 la 1:15 asigură în domeniul bugetar o apropiere de normele prevăzute în documente ale Consiliului Europei şi Organizaţiei Internaţionale a Muncii; recomandările acestor instituţii, care vizează un raport între salariul minim şi salariul mediu net de 50%, au fost puse în practică prin această lege. Se mai arată că nu se poate susţine încălcarea art. 47 din Constituţie, întrucât prin aplicarea dispoziţiilor legii criticate nu se va ajunge la diminuarea veniturilor persoanelor vizate prin actul normativ contestat.

Guvernul consideră că, în domeniul stabilirii drepturilor salariale şi negocierilor în materie salarială, angajaţii din sectorul public nu pot fi aşezaţi în acelaşi plan cu cei din sectorul privat, situaţia fiind fundamental şi esenţial diferită. În acest sens sunt invocate prevederile art. 157 alin. (2) din Codul muncii, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, precum şi considerentele de principiu care au stat la baza Deciziei Curţii Constituţionale nr. 768 din 18 septembrie 2007.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 53 din Constituţie, Guvernul susţine că legea criticată nu vizează sub nicio formă reducerea veniturilor salariaţilor din sectorul bugetar, din contră, introduce un sistem coerent de ierarhizare a posturilor şi de salarizare în sectorul bugetar.

În fine, se mai arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale nu conferă dreptul de a continua încasarea salariului într-un cuantum determinant şi că este la latitudinea statelor să stabilească prin legea bugetului cuantumul drepturilor salariale (Hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunţată în Cauza Vilho Eskelinen şi alţii împotriva Finlandei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei). Se mai susţine că "veniturile viitoare constituie un «bun» numai dacă au fost deja câştigate în baza reglementărilor în vigoare sau dacă există un titlu executoriu cu privire la ele" (Hotărârea din 13 iulie 2006, pronunţată în Cauza Bahceyaka împotriva Turciei, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Erkan împotriva Finlandei, Hotărârea din 20 mai 2010, pronunţată în Cauza Lelas împotriva Croaţiei etc.).

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dovezile depuse, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.

Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice. Totuşi, din motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se constată că aceasta vizează atât o critică de neconstituţionalitate extrinsecă privind legea în ansamblul său, sub aspectul procedurii de adoptare, cât şi o critică de neconstituţionalitate intrinsecă ce priveşte, în special, prevederile art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege. În consecinţă, Curtea urmează să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum şi asupra legii în ansamblul său. Dispoziţiile criticate punctual au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (2): "(2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.";

- Art. 4: "În sectorul bugetar, raportul între coeficientul de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim pe baza cărora se calculează salariile de bază este de 1 la 15.";

- Art. 10 alin. (1): "(1) Salariile de bază, soldele/salariile de funcţie şi indemnizaţiile lunare de încadrare se stabilesc prin înmulţirea coeficienţilor de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare cu valoarea de referinţă, rotunjindu-se din leu în leu, în favoarea salariatului.";

- Art. 14: "Diferenţierea salariilor de bază, a soldelor/salariilor de funcţie şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare se realizează prin utilizarea unor coeficienţi de ierarhizare cuprinşi în intervalul 1,00, pentru funcţia cu cea mai mică responsabilitate, şi 15,00, pentru funcţia cu cea mai mare responsabilitate în stat.";

- Art. 22 alin. (1) şi (2): "(1) Suma sporurilor, compensaţiilor, primelor şi indemnizaţiilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază sau a indemnizaţiilor lunare de încadrare, după caz.

(2) Suma sporurilor, compensaţiilor, primelor şi indemnizaţiilor individuale nu va depăşi 30% din salariul de bază, solda funcţiei de bază/salariul funcţiei de bază sau indemnizaţia lunară de încadrare."; ...

- Art. 33 alin. (1): "(1) La data intrării în vigoare a prezentei legi, reîncadrarea personalului se face corespunzător tranşelor de vechime în muncă avute în luna decembrie 2010 pe funcţiile corespunzătoare categoriei, gradului şi treptei profesionale deţinute, stabilindu-se clasa de salarizare şi coeficientul de ierarhizare corespunzător acesteia.";

- Art. 37 alin. (1) şi (3): "(1) Prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi.

[...]

(3) După expirarea perioadei de valabilitate a contractelor colective de muncă legal încheiate, salarizarea personalului prevăzut la alin. (2) se realizează în funcţie de modul de organizare şi finanţare al autorităţilor şi instituţiilor publice vizate, potrivit prevederilor prezentei legi.". ...

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind principiul respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 20 alin. (1) referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 41 privind dreptul la muncă, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 114 alin. (3) teza finală privind angajarea răspunderii Guvernului, art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a crea condiţiile necesare pentru creşterea calităţii vieţii, art. 141 privind Consiliul Economic şi Social şi ale art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale. Totodată, sunt considerate a fi încălcate prevederile art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 1 privind protecţia proprietăţii din Protocolul adiţional la Convenţia menţionată, art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilă al părţii a II-a [şi nu al Părţii a V-a, astfel cum în mod eronat se menţionează în sesizare] din Carta socială europeană revizuită, precum şi art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent, din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea urmează a se pronunţa, pe de o parte, asupra unor aspecte de ordin procedural ce se constituie în critici de neconstituţionalitate extrinsecă, iar, pe de altă parte, asupra criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă a legii supuse controlului.

Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta a fost semnată de un număr de 51 de deputaţi.

I. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, Curtea reţine următoarele:

1. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate invocă în susţinerea acesteia dispoziţiile art. 114 alin. (3) teza finală din Constituţie, însă Curtea observă că acestea vizează, în mod limitativ, situaţia în care Guvernul şi-a angajat răspunderea asupra unui program sau unei declaraţii de politică generală. În acest caz, aplicarea programului sau declaraţiei de politică generală este obligatorie pentru Guvern, acesta urmând să facă toate demersurile necesare în sensul îndeplinirii acestora prin mijloacele constituţionale pe care le are la dispoziţie (adoptarea de ordonanţe simple sau de urgenţă, iniţierea unor proiecte de legi, inclusiv prin folosirea procedurii angajării răspunderii Guvernului cu privire la acestea, adoptarea unor hotărâri de Guvern, acţiuni concrete pentru îndeplinirea programului sau declaraţiei de politică generală, negocierea/încheierea unor tratate internaţionale etc.). În schimb, în situaţia de faţă, este vorba despre o lege adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului, deci nu vizează ipoteza tezei finale a art. 114 alin. (3) din Constituţie.

În orice caz, Guvernul, pe perioada cât dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 118/2010 sunt în vigoare, respectiv până la data de 31 decembrie 2010, este obligat să ia măsuri concrete pentru aplicarea lor efectivă, ceea ce, în cazul de faţă, se şi întâmplă, drepturile salariale fiind diminuate cu 25% în privinţa întregului personal plătit din fonduri publice. Însă acest lucru nu înseamnă că pe această perioadă nu se pot aduce completări sau modificări legii în discuţie, atât de către legiuitorul originar, cât şi de cel delegat. Mai mult, legea adoptată în procedura angajării răspunderii poate fi şi abrogată, prin urmare legiuitorul nu este obligat să aştepte ajungerea sa la termen pentru a putea adopta noi reglementări primare în domeniu. Astfel, procedura angajării răspunderii nu exclude intervenirea unor evenimente legislative în sensul art. 58 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.

Toate aceste considerente demonstrează faptul că art. 114 alin. (3) teza finală din Constituţie vizează numai situaţia angajării răspunderii Guvernului asupra unui program sau unei declaraţii de politică generală, ceea ce, pe cale de interpretare, înseamnă că în cazul legilor adoptate în urma angajării răspunderii Guvernului obligativitatea lor rezultă din art. 1 alin. (5) din Constituţie, situaţie care nu exclude posibilitatea Parlamentului de a adopta o nouă reglementare în materie prin care modifică, completează sau chiar abrogă legea adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

2. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că Guvernul, ca iniţiator al proiectului de lege, nu a respectat art. 7 şi 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, întrucât nu a realizat o evaluare preliminară a impactului unei asemenea legi în plan social şi în plan economic, ceea ce înseamnă că a fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituţie [cu privire la aplicabilitatea într-o atare situaţie a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009].

Într-adevăr, art. 7 şi 31 din legea menţionată vizează evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări, respectiv cuprinsul motivării din instrumentul de prezentare şi motivare. Expunerea de motive la legea criticată, astfel cum a fost prezentată Parlamentului, cuprinde referiri, este adevărat foarte succinte, la impactul socio-economic al proiectului de act normativ.

Potrivit art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000, impactul socio-economic vizează "efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor", iar la expunerea de motive a legii criticate, iniţiatorul acesteia menţionează la impactul social că "proiectul de act normativ se adresează în special persoanelor cu venituri mici şi va realiza pentru personalul debutant o salarizare mai atractivă, superioară celei existente în prezent", iar la rubricile "impact asupra mediului de afaceri", "impact asupra mediului" se menţionează că "proiectul de act normativ nu se referă la acest subiect", în timp ce la rubricile "impact macroeconomic" şi "alte informaţii", nu există nicio menţiune făcută. Comparativ, la expunerea de motive existentă la Legea-cadru nr. 330/2009, iniţiatorul său, şi anume Guvernul, la secţiunea a 3-a - Impactul socio-economic al proiectului de act normativ, exista o singură menţiune suplimentară faţă de aceeaşi secţiune a legii criticate prin prezenta sesizare, respectiv la rubrica "impact macroeconomic" se menţionează că "în anul 2010 nu va exista un impact macro-economic produs de aplicarea acestei legi, întrucât pentru întregul personal bugetar se va realiza numai reîncadrarea acestuia cu menţinerea drepturilor salariale în plată în anul 2009". Este de observat că această menţiune este valabilă mutatis mutandis şi legii criticate, chiar dacă nu a fost menţionată de iniţiatorul legii, întrucât în anul 2011 salarizarea întregului personal plătit din fonduri publice va fi reglementată de Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Toate aceste aspecte arată că Guvernul şi-a îndeplinit obligaţia de a motiva impactul socio-economic al legii criticate, chiar dacă motivarea este succintă şi lapidară. În consecinţă, critica de neconstituţionalitate este neîntemeiată, amploarea motivării impactului socio-economic al legii criticate neavând relevanţă constituţională sub aspectul încălcării dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.

3. Cu privire la susţinerile privind inexistenţa avizului Consiliului Economic şi Social, Curtea constată că acesta a fost solicitat prin adresa Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 2.889/VM/19.11.2010. Chiar dacă avizul nu a fost emis de către Consiliul Economic şi Social, Curtea constată că, prin solicitarea avizului, Guvernul a respectat prevederile constituţionale ale art. 141, respectiv a ţinut cont de caracterul de organ consultativ al acestui organism.

În consecinţă, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate.

II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, Curtea constată următoarele:

1. Înainte de a analiza constituţionalitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticată, sub aspectul discriminării persoanelor care au calitatea de angajaţi în sectorul public în raport cu cei care au această calitate în sectorul privat, în privinţa restrângerii drepturilor la negociere, şi al lezării dreptului de salariu şi de proprietate, Curtea observă următoarele:

- Prin Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, Curtea a statuat că "angajaţii din mediul public nu se află în aceeaşi situaţie juridică precum cei din mediul privat. Cei care sunt angajaţi în raporturi de muncă în mediul bugetar sunt legaţi, în mod esenţial, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile/indemnizaţiile sau soldele de bugetul public naţional, de încasările şi de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe în ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/indemnizaţiile/soldele reprezintă astfel de cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal. În schimb, în mediul privat raporturile de muncă sunt guvernate întotdeauna de contractul individual de muncă încheiat între un angajat şi un angajator. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 448 din 15 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 28 septembrie 2005, a statuat: «Contractul individual de muncă este convenţia prin care se materializează voinţa angajatorului şi a viitorului salariat de a intra într-un raport juridic de muncă. În această convenţie, negociată şi liber consimţită, sunt prevăzute, în limitele stabilite de legislaţie şi de contractele colective de muncă, toate elementele necesare pentru cunoaşterea condiţiilor de desfăşurare şi de încetare a raportului de muncă, drepturile, obligaţiile şi răspunderile ambelor părţi». Or, obligarea de către stat, deci de către un terţ, raportat la contractul individual de muncă încheiat, atât a angajatorului de a-şi reduce cheltuielile de personal, cât şi a angajatului în sensul diminuării veniturilor sale, ar încălca în mod flagrant art. 1 alin. (3) şi (5), art. 41, art. 44 şi art. 45 din Constituţie.";

- Instanţa constituţională, prin Decizia nr. 292 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 26 august 2004, sau Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, a statuat că "încheierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea legii. Aceste convenţii sunt izvor de drept, dar forţa lor juridică nu poate fi superioară legii. În consecinţă, convenţiile colective sunt garantate în măsura în care nu încalcă prevederile legale în materie"; în caz contrar, "s-ar încălca un principiu fundamental al statului de drept, şi anume primordialitatea legii în reglementarea relaţiilor sociale. [...] în consecinţă, negocierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea dispoziţiilor legale existente" (A se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995)";

- Curtea, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, precitată, a mai statuat că "dispoziţiile art. 41 alin. (5) din Constituţie, privind caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, nu exclud posibilitatea legiuitorului de a interveni, din raţiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziţii din contractele colective de muncă, reglementând soluţii care să răspundă nevoilor sociale existente la un moment dat";

- prin deciziile nr. 872 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, mai sus citate, Curtea a stabilit că "dreptul la muncă este un drept complex care include şi dreptul la salariu";

- art. 1 alin. (2) din legea criticată prevede că întregul personal plătit din fonduri publice va fi salarizat potrivit acestei legi;

- art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticată prevede natura infralegală a contractelor sau acordurilor colective de muncă şi a contractelor individuale de muncă, acestea urmând a fi încheiate potrivit prevederilor legii criticate, fără a putea exceda cuantumul drepturilor băneşti la care personalul plătit din fonduri publice este îndrituit potrivit legii.

Având în vedere cele mai sus arătate, Curtea constată că angajaţii din mediul privat şi cei din mediul public sunt într-o situaţie diferită în ceea ce priveşte regimul juridic de stabilire a salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute, ceea ce şi determină o diferenţă de tratament juridic între aceştia atunci când se pune problema negocierii contractelor colective de muncă şi a reducerii în temeiul art. 53 din Constituţie a drepturilor salariale.

Cu privire la susţinerea că angajatorii din sectorul privat sunt discriminaţi faţă de angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul, se constată că este neîntemeiată. Astfel, Curtea reţine că în sfera publică angajatorul este, întotdeauna, statul, prin diferitele sale entităţi de la nivel central sau local. Aceste entităţi trebuie să ţină seama de faptul că "în dreptul public salariile/indemnizaţiile/soldele sunt stabilite în baza legii, ca act al legiuitorului originar sau delegat, legea este cea care oferă o marjă angajatorului public ca eventual să acorde anumite sporuri specifice, acesta neavând competenţa de a acorda drepturi salariale numai în baza şi în temeiul unei manifestări discreţionare de voinţă. Manifestarea sa de voinţă este condiţionată şi, totodată, limitată de lege. Însă, atunci când legea diminuează cuantumul sporurilor sau suprimă sporurile respective, contractul individual de muncă nici măcar nu trebuie renegociat prin întâlnirea voinţei concordante a celor doi cocontractanţi pentru a se aplică noile prevederi legale" (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, nepublicată încă).

Prin Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, precitată, Curtea a constatat că "ordonatorii principali de credite trebuie să respecte legea şi să o aplice ca atare, chiar dacă aceasta are ca efect, pentru viitor, modificarea unor clauze din contractele de muncă, individuale sau colective, ale personalului plătit din fonduri publice. Raţiunea acestei concluzii constă în faptul că temeiul încheierii, modificării şi încetării contractului este legea, iar dacă, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi încheiate trebuie să reflecte şi să fie în acord cu legea".

Toate aceste considerente demonstrează că angajatorul public prin natura cheltuielilor angajate în legătură cu plata drepturilor salariale, respectiv cheltuieli bugetare, şi prin temeiul stabilirii sistemului de salarizare, respectiv legea, nu este în aceeaşi situaţie cu cel privat, astfel încât la o situaţie de fapt diferită îi corespunde şi un tratament juridic diferenţiat. Egalitatea nu presupune uniformitate, astfel încât este evident că angajatorul din sfera publică se conduce, în privinţa modului de stabilire a drepturilor salariale şi a marjei de apreciere de care dispune în privinţa stabilirii salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute, după alte reguli faţă de angajatorul privat.

2. Se susţine că art. 33 alin. (1) din legea criticată, care prevede că "la data intrării în vigoare a prezentei legi reîncadrarea personalului se face corespunzător tranşelor de vechime în muncă avute în luna decembrie 2010 pe funcţiile corespunzătoare categoriei, gradului şi treptei profesionale deţinute, stabilindu-se clasa de salarizare şi coeficientul de ierarhizare corespunzător acesteia", permanentizează reducerea salarială operată prin Legea nr. 118/2010, întrucât stabileşte un nivel al salarizării personalului bugetar corespunzător celui aplicat în decembrie 2010.

Însă Curtea reţine că nu există nicio legătură între conţinutul normativ al textului criticat şi susţinerile autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, întrucât acesta nu vizează cuantumul drepturilor salariale, ci conversia de la sisteme de salarizare neomogene la unul unitar pentru tot personalul plătit din fonduri publice, respectiv plasarea acestui personal pe diferite clase de salarizare de la 1 la 110, la care se aplică un coeficient de ierarhizare corespunzător de la 1,00 la 15,00. Pentru a stabili în concret salariul/solda/indemnizaţia brută a unei persoane, trebuie să existe o valoare de referinţă corespunzătoare coeficientului de ierarhizare 1,00; această valoare de referinţă trebuie să aibă un nivel care, la momentul aplicării sale, să reflecte un nivel al salariului/soldei/indemnizaţiei brute cel puţin la nivelul lunii iunie 2010. Or, pentru anul 2011, valoarea salariilor de bază nu se stabileşte în funcţie de această valoare de referinţă raportată la coeficientul de ierarhizare, ci potrivit art. 1 din Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. În aceste condiţii, critica de neconstituţionalitate privind art. 33 alin. (1) din legea-cadru este neîntemeiată.

3. De asemenea, critica de neconstituţionalitate ce vizează încălcarea art. 53 din Constituţie prin prevederile art. 33 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) şi (2) din legea-cadru criticată este neîntemeiată.

Astfel cum s-a arătat mai sus, art. 33 alin. (1) din legea-cadru nu prevede un anumit cuantum al salariului/soldei/indemnizaţiei brute, ci o operaţiune tehnică de conversie de la sistemele de salarizare neomogene la unul unitar pentru tot personalul plătit din fonduri publice.

Dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) din lege prevăd două reguli:

- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri, compensaţii, prime - nu poate depăşi 30% din suma salariilor de bază/soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază/indemnizaţiilor lunare de încadrare pentru fiecare ordonator de credite;

- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri, compensaţii, prime - nu poate depăşi 30% din salariile de bază/soldele funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de bază/indemnizaţiile lunare de încadrare, după caz.

Astfel, sunt stabilite reguli clare care vizează transparenţa şi echitatea sistemului public de salarizare. Or, existenţa unor asemenea reguli nu echivalează cu diminuarea salariului/soldei/indemnizaţiei de bază.

Nu în ultimul rând, trebuie amintit că "statul are deplina legitimitate constituţională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula" - a se vedea, în acest sens, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010.

4. În privinţa faptului că raportul între coeficientul de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim a crescut de la 1 la 15 faţă de 1 la 12 prevăzut de Legea nr. 330/2009, se observă că este de competenţa exclusivă a legiuitorului de a institui un raport sau altul între aceşti coeficienţi. Stabilirea unui raport mai mare, şi anume de la 1 la 15, nu conduce automat la scăderea drepturilor salariale, ci, din contră, reflectă nivelul mai mic sau mai mare de responsabilităţi în stat.

Mai mult, Curtea reţine că există o obligaţie pozitivă în sarcina legiuitorului ca, în momentul aplicării prezentei legi în privinţa determinării valorii salariului/soldei/indemnizaţiei brute, indiferent de coeficientul de ierarhizare aplicabil diverselor categorii de personal plătit din fonduri publice, salariul/solda/indemnizaţia brută a acestora să fie la un nivel cel puţin egal lunii iunie 2010.

5. Întrucât legea criticată în privinţa stabilirii valorilor salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute nu se aplică în cursul anului 2011, Curtea nu poate reţine critica de neconstituţionalitate ce vizează pretinsa încălcare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 874 din 25 iunie 2010, respectiv că diminuarea cu 25% a salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute operate prin Legea nr. 118/2010 ar fi permanentizată.

Însă, pentru ca la momentul aplicării prezentei legi în privinţa determinării valorii salariului/soldei/indemnizaţiei brute acestea din urmă să nu cunoască o scădere sub nivelul din iunie 2010, legiuitorul trebuie să stabilească o valoare de referinţă adecvată, superioară celei prevăzute în momentul de faţă prin art. 10 alin. (4) din lege.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în ansamblul său, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din lege sunt constituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc la data de 28 decembrie 2010 şi la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskâs Valentin Zoltân şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

----