DECIZIA nr. 258 din 27 aprilie 2023

referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, în redactarea anterioară modificării prin art. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, precum și ale art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor

EMITENT

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 471 din 29 mai 2023

Marian Enache	- președinte
Mihaela Ciochină	- judecător
Cristian Deliorga	- judecător
Dimitrie-Bogdan Licu	- judecător
Laura-Iuliana Scântei	- judecător
Gheorghe Stan	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Elena-Simina Tănăsescu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Claudia-Margareta Krupenschi	- magistrat-asistent-șef

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului și a Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, în ansamblul său, excepție ridicată de Andreea Maria Ciușleanu în Dosarul nr. 1.411/120/2019 al Tribunalului Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.574D/2019.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 4 aprilie 2023, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunțarea pentru 27 aprilie 2023, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Încheierea din 25 septembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.411/120/2019, Tribunalul Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului și a Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, în ansamblul său. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Andreea Maria Ciușleanu într-o cauză având ca obiect o acțiune în anularea unui act administrativ reprezentat de o decizie de imputare a prejudiciului cauzat de autoarea excepției, în calitate de polițist, Ministerului Afacerilor Interne, în calitate de unitate angajatoare.

4. În motivarea excepției de neconstituționalitate referitoare la neconstituționalitatea Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, în ansamblul său, autoarea precizează, mai întâi, că acest act normativ nu este aplicabil polițiștilor, care, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, sunt funcționari publici civili cu statut special, fiind incident în cazul pagubelor create în legătură cu formarea, administrarea și gestionarea resurselor financiare și materiale provocate de militari din vina acestora și în legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuțiilor lor de serviciu. Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este o reglementare cu caracter special, derogatorie de la dispozițiile legislației muncii și ale legislației civile, astfel că răspunderea polițistului poate fi angajată în termenii dreptului comun, și nu în baza acestui act normativ. Se indică Decizia nr. 363 din 31 mai 2018 prin care Curtea Constituțională a respins ca inadmisibilă o excepție cu același obiect pe motivul lipsei legăturii acestui act normativ cu cauza în care reclamant era, la fel ca în prezenta speță, un polițist. Se face referire, totodată, la practica cvasiunitară a instanțelor judecătorești care constată că, în lipsa abrogării sale exprese, Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se aplică în continuare inclusiv polițiștilor, chiar după modificarea, prin Legea nr. 360/2002, a statutului acestora din militari în funcționari publici cu statut special.

5. În speță, autoarea excepției a contestat în justiție, după epuizarea etapei administrative, decizia de imputare emisă în 20 aprilie 2018 de către Inspectoratul de Poliție Județean Brașov și Hotărârea din 4 septembrie 2018 emisă de Comisia de Jurisdicție a Imputațiilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne prin care era stabilită contravaloarea pretinsului prejudiciu cauzat ca urmare a încetării raporturilor de serviciu mai devreme de 10 ani de la absolvirea Academiei de Poliție. Decizia de imputare a fost emisă pentru nerespectarea art. 70 din Legea nr. 360/2002, în temeiul dispozițiilor din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998. Excepția de neconstituționalitate a fost invocată în cuprinsul cererii de chemare în judecată a unității angajatoare, astfel că, în ipoteza în care instanța judecătorească ar aprecia că Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este aplicabilă în cauză, autoarea excepției susține, în subsidiar, neconstituționalitatea acesteia în ansamblul său, în măsura în care se aplică și situațiilor care privesc încetarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor cu Ministerul Afacerilor Interne și care, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, se reglementează prin lege organică, și nu prin ordonanță a Guvernului.

6. În ceea ce privește dispozițiile art. 70 din Legea nr. 360/2002, autoarea excepției susține că acestea stabilesc o obligație de restituire a unor cheltuieli fără a fi reglementate însă o definiție a acestora, o modalitate de calcul sau o procedură de recuperare, ceea ce le conferă un caracter lacunar și imprevizibil, contrar art. 1 alin. (5) din Constituție. În plus, elemente importante legate de stabilirea și recuperarea unor prejudicii și care vizează, în esență, încetarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor nu sunt reglementate prin lege organică, așa cum impune art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, ci sunt lăsate în seama unei autorități unipersonale din puterea executivă, respectiv în seama ministrului administrației și internelor, ceea ce încalcă și art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, cu referire la principiul separației și echilibrului puterilor în stat. În consecință, elementele ce ar trebui să fie de nivel legal și prin care se reglementează procedura de stabilire și recuperare a prejudiciilor cauzate prin încetarea mai devreme de 10 ani a raporturilor de serviciu de către polițiști sunt stabilite prin acte administrative normative de rang infralegal și care nu se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, fiind în mod obiectiv inaccesibile și, în consecință, inopozabile (cum este Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 1.122/2006 pentru aprobarea normelor metodologice privind stabilirea cheltuielilor de întreținere pe timpul școlarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecționare, stagii de practică, în țară și străinătate și modul de recuperare a acestora de la persoanele care nu-și respectă angajamentele încheiate).

7. Tribunalul Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, pentru considerentele reținute de Curtea Constituțională în jurisprudența sa în materie.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

11. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă, potrivit încheierii de sesizare, dispozițiile art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 24 iulie 2002, anterior modificării prin art. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 2 iulie 2018, având următorul cuprins: „Polițistul care a absolvit o instituție de învățământ a Ministerului de Interne și căruia i-au încetat raporturile de serviciu în primii 10 ani de activitate din motive imputabile lui este obligat să restituie cheltuielile efectuate cu pregătirea sa, proporțional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului încheiat în acest sens.“

12. Ulterior invocării excepției de neconstituționalitate, art. 70 din Legea nr. 360/2002 a fost modificat și completat prin art. unic pct. 4 și 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 142/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1049 din 28 octombrie 2022, astfel că în prezent acesta are o structură și un conținut juridic diferite. Însă, în aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, în baza căreia Curtea examinează inclusiv dispozițiile legale criticate abrogate dacă acestea continuă să producă efecte juridice în cauza în care s-a ridicat excepția de neconstituționalitate, Curtea va examina ca obiect al prezentei excepții de neconstituționalitate dispozițiile art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, în redactarea anterior redată.

13. Obiect al excepției indicat în încheierea de sesizare îl reprezintă și Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 29 august 1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 28 ianuarie 1999. Autoarea excepției critică ordonanța menționată în integralitatea sa din perspectiva aplicării acestui act normativ inclusiv polițiștilor, însă Curtea constată că obiectul acestor critici îl constituie, în realitate, nu întreaga ordonanță, în ansamblul său, ci exclusiv dispozițiile art. 9 teza finală din aceasta, asupra cărora instanța de contencios constituțional se va pronunța, care dispun următoarele: „Prevederile prezentei ordonanțe se aplică și militarilor aflați în misiune în afara granițelor țării, precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2.“

14. Dispozițiile art. 2, la care textul mai sus redat face trimitere, stabilesc următoarele: „Răspunderea materială este angajată, în condițiile prezentei ordonanțe, pentru pagubele în legătură cu formarea, administrarea și gestionarea resurselor financiare și materiale, provocate de militari din vina acestora și în legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuțiilor de serviciu în cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului de Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției.“

15. Referitor la denumirea actuală a autorității administrației publice centrale, la care textul de lege citat face referire, Curtea precizează că, în prezent, funcționează Ministerul Afacerilor Interne, înființat prin reorganizarea Ministerului Administrației și Internelor, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administrației publice centrale și pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 22 decembrie 2012, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 171 din 29 martie 2013.

16. Prevederile constituționale considerate încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (4) și (5) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat și principiul legalității, în componenta privind exigențele de calitate a legii, ale art. 16 alin. (1) referitoare la principiul egalității în drepturi, ale art. 31 privind dreptul la informare și ale art. 73 alin. (3) lit. j) în temeiul căruia statutul funcționarului public se reglementează prin lege organică.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate referitoare la dispozițiile art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, potrivit cărora prevederile acestei ordonanțe se aplică „și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2“, Curtea constată că susținerile de neconstituționalitate formulate de autoarea excepției din perspectiva aplicării acestora polițiștilor sunt întemeiate.

18. În acest sens, Curtea reține că printre instituțiile enumerate la art. 2 din ordonanța criticată se află și Ministerul de Interne, actualmente Ministerul Afacerilor Interne. Potrivit art. 1 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 170 din 2 martie 2020, Poliția Română face parte din Ministerul Afacerilor Interne, iar conform art. 6 din aceeași lege, în cadrul Poliției Române funcționează Corpul Național al Polițiștilor, persoană juridică de drept public, ale cărei atribuții sunt stabilite prin Legea nr. 360/2002. Potrivit art. 49 din Legea nr. 360/2002, Corpul Național al Polițiștilor reprezintă forma de organizare pe criteriu profesional, autonom, apolitic și nonprofit a polițiștilor. Polițistul, conform art. 1 alin. (1) din aceeași lege, este funcționar public civil, cu statut special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă și exercită atribuțiile stabilite pentru Poliția Română prin lege, ca instituție specializată a statului.

19. Din interpretarea sistematică a textelor normative anterior menționate rezultă că prevederile art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se aplică în ceea ce privește stabilirea răspunderii materiale a polițiștilor, aceștia regăsindu-se în sintagma „precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice enumerate la art. 2“, în speță din structura Ministerului Afacerilor Interne.

20. Autoarea prezentei excepții de neconstituționalitate a făcut, în calitate de polițist, obiectul cercetării administrative pentru stabilirea răspunderii materiale pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne prin încetarea, la cerere (pe motivul admiterii sale la Institutul Național al Magistraturii), a raporturilor de serviciu mai devreme de 10 ani de la absolvirea Academiei de Poliție „A.I. Cuza București“, demers întemeiat pe prevederile art. 25 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 și, subsecvent, ale art. 75 și art. 77 alin. (1) din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114/2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 469 din 29 iulie 2013. Etapa administrativ-jurisdicțională a procedurii cercetării administrative s-a finalizat prin stabilirea răspunderii materiale în sarcina autoarei excepției și emiterea de către Inspectoratul de Poliție Județean Brașov a unei decizii de imputare pentru restituirea cheltuielilor efectuate cu pregătirea acesteia, proporțional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului încheiat cu unitatea angajatoare. În urma respingerii de către structurile competente din cadrul Ministerului Afacerilor Interne a contestațiilor formulate împotriva titlului executoriu reprezentat de decizia de imputare, autoarea excepției s-a adresat instanței de contencios administrativ, solicitând anularea actelor administrative emise în cauză, context în care a ridicat prezenta excepție de neconstituționalitate.

21. O excepție de neconstituționalitate asemănătoare sub aspectul obiectului și al criticilor, formulată tot de un polițist, a fost examinată prin Decizia nr. 363 din 31 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1012 din 29 noiembrie 2018. Cu acel prilej, Curtea Constituțională a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate, care privea atât întreaga Ordonanță a Guvernului nr. 121/1998, cât și, în special, unele texte ale acesteia, reținând că dispozițiile legale criticate nu sunt aplicabile în cauză, neavând legătură cu soluționarea acesteia. Curtea a arătat că actul normativ criticat se aplică militarilor, excepția de neconstituționalitate fiind însă formulată de o persoană ce a avut calitatea de polițist, astfel că, potrivit art. 63 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, polițistul răspunde pentru pagubele cauzate patrimoniului unității, potrivit legislației aplicabile personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne și în condițiile art. 1 alin. (1) din această lege, care prevede că acesta este funcționar public civil, cu statut special, înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă și exercită atribuțiile stabilite pentru Poliția Română prin lege, ca instituție specializată a statului. Această decizie a Curții Constituționale este de altfel menționată în motivarea criticilor de neconstituționalitate, autoarea excepției subliniind că există o practică unitară contrară deciziei Curții Constituționale, atât la nivel administrativ, cât și jurisdicțional, în sensul că, deși sunt polițiști cu un statut juridic diferit, acestora li se aplică aceleași reglementări specifice militarilor pentru stabilirea răspunderii materiale.

22. Prin Decizia nr. 638 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 950 din 22 decembrie 2015, Curtea a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 63 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, față de critici ce reclamau încălcarea art. 1 alin. (4) și (5) și a art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, deoarece personalul civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne include și polițiștii cu statut de funcționari publici, astfel că răspunderea materială a polițistului trebuie să fie reglementată prin lege organică, respectiv Legea nr. 360/2002, fără a fi permise trimiteri la acte normative cu forță juridică inferioară legii, emise de puterea executivă. Pentru soluția de respingere ca inadmisibilă pronunțată, Curtea a reținut că întreaga motivare a autorului excepției se circumscrie în sfera unei problematici care excedează controlului de constituționalitate a dispoziției legale invocate, întrucât vizează, în realitate, aspecte referitoare la lămurirea înțelesului unei norme de trimitere și selectarea dispoziției legale aplicabile în cauză, în vederea angajării răspunderii polițistului pentru pagubele cauzate patrimoniului unității.

23. Curtea a mai pronunțat o soluție identică, de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, prin Decizia nr. 1.418 din 5 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 17 decembrie 2009, întrucât criticile formulate vizau aspecte de interpretare, în scopul aplicării normelor legale criticate, acesta fiind însă un atribut ce aparține exclusiv instanțelor judecătorești.

24. Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 649 din 15 decembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 103 din 7 februarie 2023, a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 25, 27-43 și 47 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, statuând, în esență, că reglementarea caracterului de titlu executoriu deciziei de imputare prin aceste texte este distonantă și chiar anacronică în contextul ansamblului normativ aplicabil în materie, fiind astfel contrar principiilor statului de drept și securității juridice, consacrate de art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. Cu acel prilej, Curtea a reținut, față de nemulțumirea autoarei excepției, că Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 reglementează, în mod distinct, răspunderea materială după calitatea persoanei (militar), că ține de opțiunea legiuitorului să adopte reglementări speciale cu referire la o anumită categorie de personal, ținând seama de situația juridică specială în care aceasta se află, context în care Curtea a constatat că personalul militar se află într-o situație juridică obiectiv diferită față de cea a personalului civil (paragraful 44).

25. În lumina practicii recente a Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 649 din 15 decembrie 2022, precitată, dar și în raport cu jurisprudența de principiu a Curții referitoare la necesitatea stabilirii prin lege organică, în cazurile prevăzute expres de Constituție, a elementelor esențiale ce definesc statutul unei categorii socioprofesionale (de exemplu, Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, sau Decizia nr. 833 din 17 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 3 februarie 2021), Curtea constată că se impune analiza pe fond a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 și admiterea acesteia, sub aspectul aplicării acestui act normativ, referitor la stabilirea răspunderii materiale, în privința polițiștilor. O atare soluție nu reprezintă un reviriment jurisprudențial, atât timp cât Curtea nu a analizat pe fond critici de neconstituționalitate asemănătoare și nu a respins, ca neîntemeiată, o excepție cu un obiect identic. Dimpotrivă, o soluție de admitere susține efectul juridic al considerentelor pe care s-a bazat soluția pronunțată prin Decizia nr. 363 din 31 mai 2018 și al considerentelor din paragraful 44 al Deciziei nr. 649 din 15 decembrie 2022, deși, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, deciziile Curții Constituționale sunt definitive și obligatorii, fără distincție, iar potrivit jurisprudenței Curții, forței juridice a dispozitivului unei decizii i se atașează și considerentele pe care acesta se sprijină.

26. Mai mult, intervenția mai energică a Curții, impusă de rolul său de garant al supremației Constituției prevăzut de art. 142 alin. (1) din Legea fundamentală, este cu atât mai necesară cu cât cadrul normativ în prezent în vigoare prin care este stabilită răspunderea materială a polițiștilor pentru pagubele produse este reprezentat de Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, act administrativ cu caracter normativ de rang inferior legii organice, emis în considerarea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, și nu în temeiul Legii nr. 360/2002. Această realitate juridică reflectă o abordare eronată a problematicii vizând reglementarea unor elemente esențiale ale statutului polițistului, ceea ce conduce inevitabil la o interpretare sistematică și la o aplicare practică a textului de lege analizat care se plasează în afara cadrului și a limitelor Constituției. Curtea a arătat constant în jurisprudența sa că este competentă să realizeze controlul de constituționalitate asupra unui text de lege și să constate neconstituționalitatea acelei interpretări sistematice, cvasiunitare în practica judiciară sau administrativă care conduce la o aplicare eronată și la deturnarea reglementărilor legale de la scopul lor legitim. În acest caz, Curtea are competența de a elimina viciul de neconstituționalitate astfel creat, esențială în asemenea situații fiind asigurarea respectării drepturilor și libertăților persoanelor, precum și a supremației Constituției (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014, Decizia nr. 224 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, Decizia nr. 336 din 30 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 342 din 19 mai 2015, paragraful 30, și Decizia nr. 841 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 12 februarie 2016, paragraful 30, sau, pentru situația lipsei condiției practicii cvasiunitare, a se vedea Decizia nr. 276 din 10 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 28 iulie 2016, paragrafele 20 și 21, și Decizia nr. 2 din 18 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 9 mai 2018, paragrafele 19 și 20).

27. Așa cum a precizat Curtea în Decizia nr. 649 din 15 decembrie 2022, precitată, polițiștii - încadrați în categoria personalului civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne - se află într-o situație obiectiv diferită față de personalul militar. Demilitarizarea Poliției Române s-a realizat tocmai prin Legea nr. 360/2002, lege organică prin care, potrivit expunerii sale de motive, s-a urmărit reformarea Poliției Române în sensul transformării acesteia într-o instituție independentă și separată de sistemul militar, ca o condiție obligatorie impusă Ministerului Afacerilor Interne în contextul aderării României la Uniunea Europeană, în considerarea legislației și principiilor europene în materia justiției și afacerilor interne (capitolul Justiție și Afaceri Interne). Prin această lege, polițistul a fost definit pentru prima dată drept funcționar public civil, cu statut special (propriu), înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă și exercită atribuțiile stabilite pentru Poliția Română prin lege, ca instituție specializată a statului. Statutul special pe care Legea nr. 360/2002 îl rezervă în mod expres polițiștilor se referă la îndatoririle și riscurile deosebite, portul de armă și celelalte diferențieri impuse de specificitatea exercitării autorității publice, stabilite în propriul statut (art. 1 și 2).

28. Chiar dacă în modul de organizare și funcționare a Poliției Române s-a menținut principiul subordonării ierarhice, specific sistemului militar, nu înseamnă că acestei categorii socioprofesionale distincte i se poate aplica, printr-o simplă normă de trimitere, întreaga legislație specifică militarilor, cu atât mai puțin cea dintr-un domeniu propriu dreptului privat, respectiv stabilirea răspunderii materiale a polițistului pentru pagubele aduse patrimoniului unității angajatoare din structura Ministerului Afacerilor Interne. Având în vedere interpretarea sistematică și teleologică a prevederilor Legii nr. 360/2002, sensul juridic al art. 63 alin. (1) din această lege, potrivit căruia „Polițistul răspunde pentru pagubele cauzate patrimoniului unității, potrivit legislației aplicabile personalului civil din Ministerul de Interne“, nu poate fi altul decât acela că, ulterior adoptării acestei legi organice și în urma reformei în privința propriului statut juridic, polițistului, în calitate de personal civil din Ministerul Afacerilor Interne, nu i se mai poate aplica legislația anterioară, cea specifică militarilor. Or, actul normativ în prezent în vigoare, emis în acest sens de ministrul afacerilor interne, îl reprezintă Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, act administrativ cu caracter normativ ce are însă în vedere, conform preambulului, dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, și nu pe cele ale art. 63 alin. (1), cuprinse în secțiunea a 2-a - Răspunderea juridică și sancțiuni, capitolul IV - Recompense, răspunderea juridică și sancțiuni din Legea nr. 360/2002, care ar trebui să guverneze stabilirea în detaliu, prin act infralegal, a răspunderii materiale a polițiștilor.

29. Prin urmare, Curtea constată că menținerea egalității de tratament juridic, la nivelul legislației aplicabile cu privire la stabilirea răspunderii materiale pentru pagube aduse patrimoniului unității angajatoare, între categoria socioprofesională a militarilor, pe de o parte, și cea a polițiștilor, pe de altă parte, contravine principiului egalității prevăzut de art. 16 din Constituție, care impune pentru situații diferite în mod obiectiv reglementarea unui tratament juridic diferit, adaptat specificității activității fiecărei categorii de personal. Or, Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se adresează personalului militar, în timp ce polițiștii se încadrează în categoria personalului civil, fiind funcționari publici cu statut special, astfel că sintagma „precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2“ din cuprinsul art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este neconstituțională prin raportare la categoria socioprofesională a polițiștilor.

30. Totodată, Curtea constată o incompatibilitate de rang legislativ între prevederile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998 - act normativ asimilat legii ordinare, conform Legii nr. 25/1999 de aprobare - și cele ale Legii nr. 360/2002, lege organică, sub aspectul încălcării art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, care stabilește rangul de lege organică pentru reglementarea statutului funcționarilor publici. Astfel, este neconstituțional ca, ulterior adoptării Legii nr. 360/2002, prin care polițiștii au fost încadrați în categoria funcționarilor publici, un element determinant al statutului acestora, reprezentat de răspunderea materială, ca parte a răspunderii juridice ce trebuie să definească în mod specific statutul juridic al unei anumite categorii socioprofesionale și care, în cazul de față, trebuie integrat într-o lege organică, să fie în continuare reglementat printr-o lege ordinară, chiar și prin utilizarea unei simple norme/sintagme de trimitere. Sintagma „precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2“ din cuprinsul art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 - act normativ anterior Legii nr. 360/2002 - nu mai corespunde noii opțiuni a legiuitorului exprimate prin stabilirea unui nou statut juridic al polițistului prin această din urmă lege, devenind astfel anacronică și generând incoerență legislativă, incompatibilă cu exigențele principiului supremației Constituției, al legalității și al securității juridice, consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituție.

31. În concluzie, Curtea Constituțională va admite excepția de neconstituționalitate și va constata că dispozițiile art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 sunt constituționale în măsura în care nu se aplică în privința polițiștilor.

32. Cu referire la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002, Curtea reține că acestea reglementează obligația de restituire a cheltuielilor efectuate cu pregătirea unui polițist și imputate acestuia în cazul încetării raportului său de serviciu mai devreme de 10 ani de la absolvirea unei instituții de învățământ superior aparținând Ministerului Afacerilor Interne. Autoarea excepției consideră că textul legal criticat este lacunar și imprevizibil în ceea ce privește stabilirea modalității de calcul al acestor cheltuieli și a procedurilor aplicabile în această situație, întrucât aceste aspecte, ce țin de configurarea statutului funcționarilor publici, nu sunt cuprinse în legea organică, așa cum impun art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție și jurisprudența în materie a Curții Constituționale, ci sunt stabilite prin acte normative cu caracter administrativ, de nivel infralegal, emise de ministrul de resort - deci un reprezentant al puterii executive.

33. În jurisprudența sa referitoare la statutul unei categorii profesionale care, în virtutea prevederilor constituționale, beneficiază de reglementare prin lege organică - așa cum este categoria socioprofesională a polițiștilor care, potrivit art. 1 din Legea nr. 360/2002, sunt funcționari publici civili, cu statut special -, Curtea Constituțională a stabilit, de principiu, că elementele esențiale și cele care influențează în mod hotărâtor încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea raporturilor de serviciu ale respectivelor subiecte de drept trebuie reglementate prin lege organică, și nu prin acte normative cu caracter infralegal, de nivelul regulamentelor stabilite prin acte administrative ale instituțiilor sau autorității executive, deoarece, prin gradul scăzut de previzibilitate și chiar accesibilitate, în unele cazuri sunt afectate stabilitatea și securitatea juridică pe care o lege organică le conferă, de principiu, unui statut profesional. Curtea a constatat încălcarea art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, potrivit căruia statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică, în situații în care textul criticat din legea organică - Legea nr. 360/2002 - îndrituia Guvernul ca, prin acte administrative cu caracter normativ (ordine, instrucțiuni etc.), să reglementeze aspecte esențiale legate de nașterea, executarea, suspendarea sau încetarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor, în acest sens exemplificative fiind Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, precitată, Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015, Decizia nr. 172 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 25 aprilie 2016, Decizia nr. 244 din 19 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 469 din 23 iunie 2016, Decizia nr. 306 din 8 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 22 iunie 2018, Decizia nr. 258 din 27 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 18 iulie 2017, sau Decizia nr. 833 din 17 noiembrie 2020, precitată.

34. Din jurisprudența mai sus indicată se desprinde regula potrivit căreia, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, statutul funcționarilor publici, fiind configurat în aspectele sale esențiale prin condițiile și modalitățile generale în care se nasc, se desfășoară și se încheie raporturile acestora de serviciu, se reglementează prin lege organică. Numai în baza și ulterior stabilirii acestor elemente/coordonate esențiale prin legea organică este permisă reglementarea lor detaliată prin acte administrative infralegale, emise, de pildă, de ministrul de resort, care să conțină regulile procedurale specifice aplicabile fiecărui element esențial component al statutului funcționarilor publici stabilit prin legea organică.

35. Analizând conținutul normativ al art. 70 din Legea nr. 360/2002, Curtea observă că, spre deosebire de textele constatate ca fiind neconstituționale prin deciziile mai sus indicate, cel criticat în prezenta cauză nu cuprinde trimiteri exprese prin care legiuitorul primar - Parlamentul - deleagă Guvernul ca prin ministrul de resort sau alt reprezentant al puterii executive să reglementeze elemente esențiale ce configurează statutul polițistului, deoarece aceste elemente sunt cuprinse în chiar dispozițiile legale criticate. Astfel, acestea stabilesc obligația de plată și împrejurările în care aceasta intervine, cu menționarea principiului proporționalității pe care se bazează calculul sumei de bani datorate, făcând în acest sens referire la angajamentul pe care polițistul l-a încheiat cu instituția publică angajatoare la momentul nașterii raporturilor de serviciu. Cu alte cuvinte, legea organică stabilește ea însăși, prin textul legal criticat, condițiile generale care dau naștere acestei obligații de plată, cui i se adresează aceasta și principiul pe baza căruia se calculează suma datorată. Faptul că prin acte normative subsecvente, emise de puterea executivă, se detaliază condiții și proceduri aplicabile specifice nu poate reprezenta o nesocotire a obligației legiuitorului de a stabili statutul funcționarilor publici prin lege organică, așa cum impune art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, și nici o încălcare a principiului echilibrului și separării puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din aceasta, Guvernul, prin reprezentanții săi, nefăcând altceva în acest caz decât să emită acte administrative în aplicarea și executarea legii, în temeiul art. 108 din Constituție. În acest sens se observă că, potrivit art. 17 din Hotărârea Guvernului nr. 294/2007 privind organizarea și funcționarea Academiei de Poliție „Alexandru Ioan Cuza“ din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007, cu modificările și completările ulterioare, la începerea studiilor universitare de licență, studenții Academiei de Poliție „Alexandru Ioan Cuza“ încheie angajamente cu Ministerul Afacerilor Interne, potrivit prevederilor actelor normative în vigoare, prin care se obligă ca după absolvire să își desfășoare activitatea timp de 10 ani în cadrul acestui minister sau, după caz, al altor structuri similare, în funcție de nevoile ministerului. În cazul nerespectării acestui angajament din motive imputabile lui, absolventul sau, după caz, studentul este obligat să restituie cheltuielile de întreținere efectuate pe timpul școlarizării, actualizate, potrivit procedurii stabilite prin ordin al ministrului administrației și internelor. Actul normativ menționat stabilește, de asemenea, înțelesul cheltuielilor de întreținere efectuate pe timpul școlarizării.

36. Totodată, Curtea subliniază că persoana care se consideră vătămată prin aceste din urmă acte administrative cu caracter normativ pe motiv că ar depăși cadrul legal stabilit de legiuitorul primar se poate adresa instanțelor judecătorești care, pe calea contenciosului administrativ sau a excepției de nelegalitate, analizează conformitatea actului administrativ infralegal cu legea în temeiul căreia acesta a fost emis. Aceasta constituie însă o problemă de legalitate, și nu de constituționalitate, plasându-se în afara competenței Curții Constituționale.

37. Față de cele mai sus expuse, Curtea nu poate reține nici critica de neconstituționalitate referitoare la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) și ale art. 31 din Constituție, în sensul că normele legale criticate ar fi neclare, imprevizibile și inaccesibile, întrucât în baza lor au fost emise ordine nepublicate în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dispozițiile art. 70 din Legea nr. 360/2002 conțin suficiente elemente, exprimate prin noțiuni clare și într-un limbaj coerent, simplu și concis, ce corespunde exigențelor de calitate legislativă stabilite de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, astfel încât destinatarul lor să își poată adapta în mod conștient conduita, fără a se putea pretinde imposibilitatea de a cunoaște și înțelege textul criticat, prin care se reglementează obligația de restituire a cheltuielilor de școlarizare suportate de Ministerul Afacerilor Interne pe perioada pregătirii polițistului într-o unitate de învățământ superior. Mai mult, destinatarul normei avea cunoștință despre această obligație chiar din momentul admiterii sale în respectiva unitate de învățământ superior, încheind un angajament în acest sens cu instituția publică mai sus menționată. Pe de altă parte, cu referire la pretinsa imprevizibilitate și inaccesibilitate a actelor administrative cu caracter normativ care conțin proceduri și modalități de calcul al sumelor de bani datorate, Curtea observă că această critică nu vizează, în realitate, dispozițiile Legii nr. 360/2002, ci pe cele cuprinse în acte normative cu caracter infralegal, care, potrivit art. 146 lit. d) din Constituție și art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, nu pot constitui obiect al controlului de constituționalitate.

38. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 360/2002 va fi respinsă ca neîntemeiată.

39. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:

1. Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Andreea Maria Ciușleanu în Dosarul nr. 1.411/120/2019 al Tribunalului Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor sunt constituționale în măsura în care nu se aplică în privința polițiștilor.

2. Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de aceeași autoare în același dosar al aceleiași instanțe și constată că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, în redactarea anterioară modificării prin art. 26 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 53/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Tribunalului Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 27 aprilie 2023.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE
Magistrat-asistent-șef,
Claudia-Margareta Krupenschi

-----