DECIZIA nr. 89 din 28 februarie 2017

referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 260 din 13 aprilie 2017

Valer Dorneanu	- preşedinte
Marian Enache	- judecător
Petre Lăzăroiu	- judecător
Mircea Ştefan Minea	- judecător
Daniel Marius Morar	- judecător
Mona-Maria Pivniceru	- judecător
Livia Doina Stanciu	- judecător
Varga Attila	- judecător
Valentina Bărbăţeanu	- magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare, obiecţie formulată de Guvernul României.

2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 11.669 din 25 noiembrie 2016 şi constituie obiectul Dosarului nr. 3.009A/2016.

3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorul sesizării invocă dispoziţiile din Constituţie cuprinse în art. 75 alin. (1) care enumeră proiectele de legi care se supun Camerei Deputaţilor spre dezbatere şi adoptare, ca primă Cameră sesizată, art. 76 alin. (1) privitor la majoritatea necesară adoptării legilor organice, art. 117 alin. (3) care stabileşte că autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică şi în art. 136 alin. (4) referitor la caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică, bunuri care pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate, în condiţiile legii organice. În acest sens precizează că, prin legea criticată se înfiinţează, în cadrul Consiliului Concurenţei, Consiliul de supraveghere în domeniul naval, modificându-se implicit Legea concurenţei nr. 21/1996, care are caracter organic, în condiţiile în care Consiliul Concurenţei este o autoritate administrativă autonomă. Totodată, legea conţine prevederi prin care se reglementează concesiunea ori închirierea bunurilor proprietate publică, prevederi ce nu pot fi adoptate decât prin lege organică, potrivit art. 76 alin. (1) din Constituţie. Or, legea criticată a fost adoptată de Camera Deputaţilor ca lege ordinară.

4. Guvernul susţine, totodată, că a fost nesocotit principiul bicameralismului, consacrat de art. 61 coroborat cu art. 75 din Constituţie, întrucât propunerea legislativă a fost adoptată de Camera Deputaţilor în calitate de cameră decizională într-o redactare diferită faţă de conţinutul propunerii legislative iniţiale, ignorându-se forma propusă de iniţiator şi respinsă de Senat.

5. Arată, de asemenea că, în opinia sa, se încalcă art. 16 alin. (1) din Constituţie, instituindu-se, prin dispoziţiile art. I pct. 33 din legea criticată, cu referire la art. 30^1 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, şi ale art. II pct. 3 din lege, cu referire la art. II alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, un regim discriminatoriu în favoarea beneficiarilor contractelor de concesiune/închiriere pentru terenurile pe care sunt amplasate elemente de suprastructură portuară, care sunt utilizate legal de către operatori economici şi pentru care nu sunt încheiate contracte de subconcesiune sau închiriere la data intrării în vigoare a legii criticate.

6. În opinia Guvernului, prevederile art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (11) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, nesocotesc dispoziţiile art. 53 alin. (1) şi (2) din Constituţie, ca urmare a lipsei unei reprezentări a elementelor care constituie contravenţie, legiuitorul stabilind doar cu titlu generic sancţiuni contravenţionale, fără a preciza destinatarul normei, criteriile şi condiţiile necesare operaţiunii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, tipul sancţiunii şi cuantumul amenzilor. Or, măsurile sancţionatorii trebuie să fie proporţionale cu situaţia care le-a determinat, să fie aplicate nediscriminatoriu în cadrul aceleiaşi categorii de persoane şi să nu aducă atingere existenţei dreptului sau libertăţii pentru care s-a dispus măsura respectivă.

7. Guvernul menţionează, în motivarea sesizării formulate, şi alte aspecte pe care le consideră relevante sau care privesc necorelarea dispoziţiilor legii criticate cu prevederi din alte acte normative. Astfel, consideră că prevederile art. I pct. 53, cu referire la art. 66^1 alin. (1)-(5) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, care reglementează înfiinţarea Consiliului de supraveghere în domeniul naval, încalcă normele de tehnică legislativă prin imprecizie, neclaritate, lipsă de coeziune, dar şi necorelare cu alte prevederi legale incidente, cum ar fi Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor şi Legea concurenţei nr. 21/1996. Aceasta, deoarece se constituie o nouă structură, căreia îi sunt atribuite prerogative semnificative, fără a se preciza, însă, procedura de selecţie a membrilor şi nici criteriile pe baza cărora această selecţie ar urma să se facă. În absenţa unor astfel de reglementări se creează incertitudine cu privire la aplicarea unitară a prevederilor acestei legi şi riscă să fie încălcat principiul securităţii juridice. De asemenea, prevederile art. I pct. 53 din legea criticată, cu referire la art. 66^1 alin. (7), (9) şi (15) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, sunt lipsite de previzibilitate şi coerenţă pentru a putea fi aplicate, având în vedere că nu sunt prevăzute norme cu privire la atribuţiile şi modul de funcţionare a Direcţiei de Supraveghere Navală. În plus, reglementările potrivit cărora Consiliul de supraveghere în domeniul naval trebuie să deţină o capacitate organizaţională suficientă în ceea ce priveşte resursele umane şi materiale, proporţională cu importanţa sectorului naval din România, care va fi dimensionată corespunzător şi prevăzută în cadrul bugetului anual aprobat al Consiliului Concurenţei, precum şi cele referitoare la procesele-verbale de constatare şi de aplicare a unor sancţiuni cuprind formulări generale, care nu pot fi determinate, sunt neclare, vagi şi imprecise, fiind în discordanţă cu exigenţele impuse de normele de tehnică legislativă.

8. Susţine că art. I pct. 53 din legea criticată, cu referire la art. 66^1 alin. (11)-(15) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, încalcă dispoziţiile art. 4 alin. (1), art. 32 alin. (1) şi art. 47 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, potrivit cărora prevederile din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se depune la judecătoria în circumscripţia căreia a fost săvârşită contravenţia.

9. Mai arată că, în ce priveşte valoarea chiriei/redevenţei ce va fi prevăzută în anumite contracte de închiriere/subconcesiune a terenului portuar, se instituie aplicabilitatea simultană a două condiţii ce se exclud reciproc, respectiv cea a aplicării condiţiilor egale la prestaţii echivalente şi cea a stabilirii acesteia la nivelul valorii minime a tarifelor de utilizare a domeniului portuar.

10. Referitor la procedura simplificată de încheiere a contractului de subconcesiune, care presupune atribuirea directă prin hotărâre a Guvernului, arată că este în contradicţie cu prevederile din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică în care sunt prevăzute excepţiile de la regula potrivit căreia subconcesiunea este interzisă.

11. Guvernul apreciază că toate aceste norme criticate sunt de natură să încalce exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate impuse de art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, apreciind că legea criticată este neconstituţională prin încălcarea principiului legalităţii.

12. Totodată, consideră că, prin modificarea normelor proprii ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, se creează premisele încălcării principiului neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie.

13. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

14. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

15. La dosar au fost transmise o serie de memorii din partea mai multor entităţi, respectiv Comisia pentru transporturi şi infrastructură din cadrul Camerei Deputaţilor, Organizaţia Patronală Constanţa Port Business Association din Constanţa, Federaţia Naţională a Sindicatelor Portuare (F.N.S.P.) din Constanţa şi Consiliul Concurenţei.

16. Astfel, Comisia pentru transporturi şi infrastructură din cadrul Camerei Deputaţilor, în calitate de comisie permanentă în care s-a redactat raportul final supus spre adoptare plenului Camerei Deputaţilor, a transmis un punct de vedere în cuprinsul căruia este prezentată cronologia elaborării şi adoptării propunerii legislative. Se arată în acest sens că, printr-o hotărâre a Camerei Deputaţilor, a fost declanşată o anchetă asupra activităţii Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime - S.A. Constanţa, finalizată cu un raport care a relevat o serie de probleme grave care îngreunează activităţile de transport naval, afectând în mod direct volumul mărfurilor transportate/ manipulate prin porturile maritime şi pe căile navigabile. Raportul de anchetă a scos în evidenţă şi modul defectuos de constituire a administraţiilor portuare şi a societăţilor care desfăşoară activităţile portuare, fapt care a condus la crearea de monopoluri în ce priveşte operatorii portuari, la o lipsă de competitivitate şi, implicit, la stagnarea activităţii portuare. Precizează că, în baza concluziilor comisiei de anchetă, Comisia pentru transporturi şi infrastructură şi-a asumat reevaluarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 în vederea adaptării legislaţiei la noile condiţii socio-economice, dar şi în scopul stimulării competiţiei în acest sector. În opinia Comisiei pentru transporturi şi infrastructură, sesizarea Curţii Constituţionale este tardivă, fiind făcută după scurgerea termenului de 5 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 pentru formularea de obiecţii de neconstituţionalitate. Referitor la criticile de neconstituţionalitate apreciază că sunt neîntemeiate.

17. În punctul de vedere al Consiliului Concurenţei se arată, în esenţă, că s-a constatat o lipsă a transparenţei în calcularea tarifelor portuare, dar şi lipsa unui organism de reglementare, ceea ce duce la tratamente discriminatorii şi disproporţionate, precum şi la distorsiuni ale concurenţei în acest sector. Luând în considerare recomandările Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică, a fost propusă înfiinţarea Consiliului de supraveghere în domeniul naval, înfiinţarea acestuia corespunzând şi exigenţelor impuse de Parlamentul European.

18. Organizaţia Patronală Constanţa Port Business Association din Constanţa, în calitate de „reprezentant legitim al comunităţii portuare“, a transmis un memoriu prin care, în esenţă, subliniază necesitatea modernizării şi clarificării cadrului legal aplicabil administrării şi exploatării domeniului public al statului român, reprezentat de infrastructura de transport naval, pentru înlăturarea problemelor grave existente la nivelul porturilor româneşti ca urmare a faptului că în ultimii 26 de ani investiţiile în reparaţii şi dezvoltarea infrastructurii de transport naval au fost întârziate în mod constant, ceea ce a condus la o stare tehnică necorespunzătoare a acesteia. În plus, propunerea legislativă a avut în vedere şi necesitatea reglementării unor situaţii juridice atipice născute din modalitatea în care, prin legile succesive adoptate, statul român a reglementat raporturile dintre proprietatea privată a unor operatori portuari înfiinţaţi prin lege în urma desfiinţării fostelor întreprinderi de stat şi infrastructura de transport naval ce a fost inclusă în categoria bunurilor proprietate publică a statului. În ce priveşte termenul legal de sesizare a Curţii Constituţionale arată că, în opinia sa, acesta a fost depăşit, sesizarea fiind introdusă tardiv, iar referitor la criticile de neconstituţionalitate formulate de Guvern consideră că acestea nu pot fi reţinute.

19. Federaţia Naţională a Sindicatelor Portuare (F.N.S.P.) din Constanţa, în calitate de federaţie sindicală reprezentativă la nivelul sectorului de activitate „Transporturi pe apă şi servicii conexe. Transporturi aeriene şi servicii conexe“, a solicitat respingerea sesizării de constituţionalitate, întrucât aceasta a fost introdusă după expirarea termenului de 5 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 şi art. 133 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor.

20. Organizaţia Patronală Constanţa Port Business Association din Constanţa şi Federaţia Naţională a Sindicatelor Portuare din Constanţa au transmis Curţii şi un memoriu comun prin care evidenţiază caracterul benefic al reglementărilor cuprinse în legea supusă controlului de constituţionalitate în cauza de faţă.

21. Cu privire la toate aceste memorii, Curtea reiterează cele statuate în jurisprudenţa sa, în sensul că procedeul intervenţiei în calitate de amicus curiae în procedura din faţa Curţii Constituţionale nu echivalează cu atribuirea vreunei calităţi procesuale, ci are doar semnificaţia exprimării unei opinii sau poziţii, pe care terţe persoane faţă de problema de constituţionalitate asupra căreia Curtea este chemată să se pronunţe consideră că este util să o transmită instanţei de contencios constituţional pentru a-i releva aspecte de care, altminteri, nu ar putea avea cunoştinţă. Scopul acestor memorii amicus curiae este acela de a sprijini Curtea în soluţionarea cauzei, prin învederarea unor informaţii care să contribuie la pronunţarea unei soluţii judicioase (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 887 din 15 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 191 din 15 martie 2016, sau Decizia nr. 580 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 857 din 27 octombrie 2016).

22. La termenul de judecată fixat pentru data de 18 ianuarie 2017, Curtea, având în vedere cererea de amânare a dezbaterilor, a amânat succesiv pronunţarea asupra cauzei pentru data de 7 februarie 2017, 21 februarie 2017 şi 28 februarie 2017, dată la care a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

23. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

24. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare.

25. Dispoziţiile din Legea fundamentală invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt următoarele: art. 1 alin. (3) care enumeră caracteristicile statului român, art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 61 alin. (2) care instituie principiul bicameralismului, art. 75 referitor la sesizarea Camerelor Parlamentului, art. 76 alin. (1) privitor la majoritatea cu care se adoptă legile organice, art. 117 alin. (3) potrivit căruia autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică şi art. 136 alin. (4) conform căruia bunurile proprietate publică sunt inalienabile, iar, în condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice, pot fi concesionate ori închiriate şi pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.

(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

26. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de primul-ministru al Guvernului.

27. Totodată, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi din perspectiva termenului de sesizare, nefiind tardiv introdusă. În acest sens, Curtea reţine că, în calitate de Cameră decizională, Camera Deputaţilor a adoptat legea pe 7 noiembrie 2016, dată la care a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale. În acelaşi scop, la data de 8 noiembrie 2016, legea a fost depusă şi la secretarul general al Senatului. La data de 14 noiembrie 2016, legea adoptată a fost înaintată Preşedintelui României, care nu a promulgat-o până la data de 24 noiembrie 2016, când Guvernul a sesizat Curtea Constituţională în vederea exercitării controlului de constituţionalitate a priori.

28. Procedura premergătoare trimiterii legii spre promulgare este reglementată prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, care stabileşte că „în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de două zile“. În acelaşi timp, potrivit art. 77 alin. (1) din Constituţie, „Legea se trimite, spre promulgare, Preşedintelui României. Promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire“.

29. Curtea a statuat că termenele cuprinse la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 au un caracter de protecţie pentru titularii dreptului de sesizare a instanţei constituţionale, astfel încât nu există nicio sancţiune dacă instanţa constituţională este sesizată după expirarea acestora (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 1.612 din 15 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 888 din 30 decembrie 2010). În exercitarea controlului a priori de constituţionalitate, esenţial este ca legea să nu fi fost promulgată la data înregistrării sesizării la Curtea Constituţională. Relevantă în acest sens este Decizia nr. 20 din 2 februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 18 februarie 2000, când obiecţia soluţionată a fost înregistrată la Curtea Constituţională la data de 6 ianuarie 2000, deşi legea a fost adoptată la 29 decembrie 1999. O situaţie similară celei din decizia menţionată se regăseşte şi în cauza de faţă, având în vedere că instanţa de control constituţional a fost sesizată la mai mult de 5 zile de la adoptarea legii de către Parlament, dar înainte ca aceasta să fi fost promulgată de Preşedintele României.

(2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate

30. În motivarea sesizării, Guvernul formulează critici de neconstituţionalitate extrinsecă, referitoare, pe de o parte, la faptul că legea ar fi trebuit să aibă caracter de lege organică, iar nu ordinară şi, pe de a altă parte, că în adoptarea legii ar fi fost nesocotite exigenţele principiului bicameralismului. De asemenea, argumentele aduse în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate vizează neconstituţionalitatea intrinsecă, dar şi necorelarea dispoziţiilor legii criticate cu prevederi din alte acte normative, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta referitoare la principiul legalităţii, cu privire specială asupra calităţii legii.

(2.1.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă(2.1.1.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 76 alin. (1) din Constituţie

31. În ceea ce priveşte criticile formulate prin raportare la dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie se susţine, în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, că legea contestată conţine prevederi prin care se reglementează concesiunea sau închirierea bunurilor proprietate publică, prevederi ce nu pot fi adoptate decât prin lege organică. Or, legea criticată a fost adoptată de Camera Deputaţilor ca lege ordinară.

32. Analizând Legea de modificare a Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, supusă în cauza de faţă controlului de constituţionalitate, Curtea observă că aceasta cuprinde numeroase dispoziţii prin care se reglementează diverse aspecte referitoare la darea în administrare, concesionarea, subconcesionarea şi închirierea unor bunuri proprietate publică, în contextul domeniului specific al navigaţiei maritime şi fluviale, operaţiuni care, astfel cum statuează art. 136 alin. (4) din Constituţie, pot fi reglementate doar prin norme de natura legii organice.

33. Astfel, prin art. I pct. 31 şi 32 din legea criticată, cu referire la art. 29 şi art. 30 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, se stabileşte că infrastructura de transport naval care face parte din domeniul public poate fi concesionată, subconcesionată, închiriată ori dată în administrare, precizându-se că părţi ale contractului de concesiune a infrastructurii de transport naval pot fi Ministerul Transporturilor, respectiv autorităţile administraţiei publice locale, în calitate de concedenţi, şi administraţiile portuare şi/sau de căi navigabile, organizate ca societăţi sau companii naţionale aflate în subordinea sau sub autoritatea Ministerului Transporturilor ori a autorităţilor administraţiei publice locale, în calitate de concesionari; prin art. I pct. 32 din lege, cu referire la art. 30 alin. (3) din ordonanţă, se stabileşte interdicţia cesionării de către administraţii, în tot sau în parte, a acestui contract; art. I pct. 33 din lege, cu referire la art. 30^1 din ordonanţă, enumeră care sunt elementele pe care în mod obligatoriu trebuie să le cuprindă contractele de concesiune (anumite obligaţii, precum şi redevenţa); art. I pct. 34 din lege, cu referire la art. 31 alin. (1) din ordonanţă, stabileşte modalităţile prin care terenurile portuare care aparţin domeniului public al statului pot fi puse la dispoziţia utilizatorilor de către administraţii, şi anume prin contracte de subconcesiune sau închiriere, instituind în sarcina acestor utilizatori - operatori economici - interdicţia de a le subconcesiona sau de a le închiria, la rândul lor, precum şi de a cesiona, în tot sau în parte, contractele de subconcesiune încheiate cu administraţiile portuare şi/sau de căi navigabile; art. I pct. 35 din lege, cu referire la art. 31^1 din ordonanţă, descrie etapele ce trebuie parcurse în vederea încheierii contractelor de subconcesiune prin care sunt puse la dispoziţia utilizatorilor terenurile libere de sarcini; art. I pct. 36 din lege, cu referire la art. 32 din ordonanţă, cuprinde o serie de prevederi referitoare la caietele de sarcini ale concesiunii, iar art. I pct. 38 din lege, cu referire la art. 34 din ordonanţă, stabileşte elementele minimale pe care trebuie să le cuprindă contractele de concesiune/subconcesiune; art. I pct. 39 din lege, cu referire la art. 34^1 alin. (1) din ordonanţă, vizează contractele de închiriere a terenurilor portuare care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale mai sus amintite, iar art. I pct. 40 din lege, cu referire la art. 35 din ordonanţă, stabileşte anumite reguli privitoare la închirierea infrastructurii de transport naval; art. I pct. 42 din lege, cu referire la art. 38 din ordonanţă, stabileşte destinaţia şi modul de utilizare a sumelor obţinute din chirii şi redevenţe, iar art. I pct. 43 din lege, cu referire la art. 40^1 din ordonanţă, cuprinde norme referitoare la transparenţa şi asigurarea unui climat nediscriminatoriu în ce priveşte subconcesionarea şi închirierea; art. I pct. 44 din lege, cu referire la art. 42 alin. (1) din ordonanţă, instituie obligaţia Ministerului Transporturilor şi a autorităţilor administraţiei publice locale, după caz, de a controla administraţiile în ceea ce priveşte modul de administrare şi de utilizare a infrastructurii de transport naval şi modul de executare a contractelor de concesiune.

34. Legea supusă controlului de constituţionalitate modifică şi dispoziţii cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999. Astfel, legea criticată operează modificări la art. II alin. (4^2), (5)-(8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007, statuând cu privire la posibilitatea transformării în contracte de închiriere/subconcesiune a contractelor de asociere încheiate între administraţii şi operatorii economici în vederea utilizării în comun a infrastructurilor de transport naval; art. II pct. 2 din lege, cu referire la art. II alin. (5) şi (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007, are în vedere obligaţia încheierii de contracte de subconcesiune sau închiriere pentru terenurile pe care sunt amplasate elemente de suprastructură portuară care sunt utilizate legal de către operatori economici şi pentru care nu sunt încheiate contracte de subconcesiune sau închiriere la data intrării în vigoare a legii; art. II pct. 3 din lege, cu referire la art. II alin. (9) şi (10) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007, precizează modul de stabilire a valorii chiriei/redevenţei ce va fi prevăzută în contractele de închiriere/subconcesiune a terenului portuar care vor fi încheiate în conformitate cu art. II alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007, astfel cum ar urma să fie modificat prin art. II pct. 2 din legea criticată, precum şi termenul în care se vor încheia, iar art. II pct. 3, cu referire la art. II alin. (11) din aceeaşi ordonanţă de urgenţă, prevede sancţiunea pentru situaţia în care operatorii economici refuză să încheie contractele menţionate. În fine, art. III alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007, astfel cum aceasta ar urma să fie modificată prin legea criticată, instituie obligaţia administraţiilor de a publica proiectele de contracte- cadru de subconcesiune, închiriere sau prestări servicii în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii.

35. Curtea reţine, aşadar, că prevederile enumerate vizează concesionarea, subconcesionarea - operaţiune ce are acelaşi regim juridic ca şi concesionarea - darea în administrare şi închirierea bunurilor aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale. Potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică“. Dreptul de concesiune, ca drept real corespunzător proprietăţii publice, este prevăzut cu titlu generic în Codul civil, act normativ adoptat ca lege organică. Acesta îi dedică trei articole, art. 871-873, care cuprind caracterizarea de principiu a dreptului de concesiune.

36. Reglementarea-cadru care instituie regulile concrete aplicabile în materia concesionării bunurilor proprietate publică este reprezentată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 569 din 30 iunie 2006, aşadar un act normativ prin care, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, se poate legifera în domeniile rezervate legii organice.

37. În cauza de faţă, legea supusă controlului de constituţionalitate are caracter ordinar, astfel cum rezultă din menţiunea finală a acesteia, care atestă că „legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, republicată“.

38. Curtea constată că normele cuprinse în legea criticată referitoare la concesiune, subconcesiune şi închiriere particularizează regulile instituite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 la domeniul specific al administrării porturilor şi a căilor navigabile şi al utilizării infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public. Această particularizare nu reprezintă, însă, o simplă translatare a regulilor generale la domeniul menţionat. Prin legea criticată se instituie şi reguli noi, diferite de cele stabilite prin reglementarea-cadru. Sub acest aspect, Curtea Constituţională a statuat, în jurisprudenţa sa, că „ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice“ (Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, paragraful 29). Prin urmare, şi reglementările cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, astfel cum urmează să fie modificate prin legea criticată, trebuie să aibă aceeaşi forţă juridică precum cea în detalierea cărora sunt edictate.

39. Aşadar, în cauza de faţă, Curtea arată că aplicarea la domeniul navigaţiei a regulilor cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 va putea fi realizată printr-un act normativ adoptat conform art. 76 alin. (1) din Constituţie, în condiţiile în care, astfel cum rezultă din art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, reglementarea legală a concesiunii, subconcesiunii şi închirierii bunurilor proprietate publică nu poate fi făcută decât printr-un act normativ de nivelul legii organice.

40. Curtea observă că şi în prezent reglementarea materiei în discuţie se regăseşte într-o ordonanţă a Guvernului, în cuprinsul căreia prevederile referitoare la darea în administrare, concesionarea, subconcesionarea şi închirierea infrastructurii de transport naval care face parte din domeniul public au fost introduse printr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului, aprobată, însă, printr-o lege ordinară (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 18 septembrie 2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 108/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 378 din 8 iunie 2010). Această ordonanţă de urgenţă nu constituie, însă, obiectul controlului de constituţionalitate a priori exercitat în prezenta cauză, declanşat pe calea sesizării de neconstituţionalitate care poartă asupra legii de modificare şi completare a Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, anterior promulgării.

41. Din stenograma şedinţei plenului Camerei Deputaţilor rezultă că legea a fost adoptată cu 186 de voturi, dintr-un număr de 347 de deputaţi, membri ai Camerei Deputaţilor în legislatura 2012-2016. Deşi acest număr de voturi se înscrie în proporţia necesară pentru o majoritate absolută, de jumătate plus unul din totalul numărului de deputaţi, impusă de exigenţele art. 76 alin. (1) din Constituţie pentru adoptarea unei legi organice, Curtea apreciază că această împrejurare nu legitimează calificarea legii ca organică, aşadar nu înlătură viciul de neconstituţionalitate generat de adoptarea acesteia ca lege ordinară, conform art. 76 alin. (2) din Constituţie.

42. În jurisprudenţa sa recentă, Curtea a statuat, prin prisma asigurării rigorilor constituţionale în ce priveşte procedura parlamentară de adoptare a legilor, că reglementarea într-un domeniu care, prin excelenţă, aparţine legii organice, prin adoptarea unei legi cu caracter derogatoriu sau special, trebuie să se supună dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, indiferent de majoritatea de vot întrunită în cele două Camere ale Parlamentului (a se vedea Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, mai sus citată, paragraful 31). Prin aceste consideraţii, Curtea a dat prevalenţă celor înscrise în formula de atestare a autenticităţii legii, care, potrivit art. 40 coroborat cu art. 46 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, include formula de atestare a legalităţii adoptării proiectului de lege, utilizată de fiecare Cameră a Parlamentului. Importanţa acestei menţiuni rezidă în faptul că ea reprezintă indiciul esenţial cu privire la respectarea procedurii de adoptare a legilor, astfel cum aceasta este consacrată în Legea fundamentală. Astfel, ordinea în care cele două Camere ale Parlamentului vor dezbate proiectul sau propunerea legislativă depinde de caracterizarea legii ca organică sau ordinară, în funcţie de această caracterizare urmând să fie determinată Camera competentă să adopte legea în calitate de Cameră de reflecţie, respectiv Cameră decizională, în temeiul art. 75 alin. (1) din Constituţie. Aşadar, calificarea ab initio a legii ce urmează să fie adoptată, ca organică sau ordinară, are o influenţă hotărâtoare asupra procesului legislativ, determinând automat parcursul proiectului de lege sau al propunerii legislative.

43. În cazul de faţă, astfel cum se precizează în raportul Comisiei pentru transporturi şi energie din cadrul Senatului - prin care s-a propus respingerea propunerii legislative de către Senat -, precum şi în raportul Comisiei pentru transporturi şi infrastructură din cadrul Camerei Deputaţilor - favorabil adoptării -, legea a fost considerată ca aparţinând categoriei legilor ordinare, ceea ce a atras competenţa Senatului ca primă Cameră sesizată, potrivit art. 89 alin. (7) pct. 1 din Regulamentul Senatului, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 20 mai 2016, şi pe cea de Cameră decizională a Camerei Deputaţilor, în conformitate cu prevederile art. 92 alin. (9) pct. 1 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016. Este adevărat că aceeaşi ordine de sesizare şi de decizie ar fi fost aplicabilă şi în situaţia în care propunerea legislativă de modificare a Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 ar fi fost calificată - în acord cu prevederile constituţionale ale art. 75 alin. (1) din Constituţie -, ca lege organică, şi adoptată ca atare, având în vedere că prevederile art. 92 alin. (9) pct. 2 lit. l) din Regulamentul Camerei Deputaţilor stabilesc că se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, proiectele legilor organice prevăzute în Constituţie la art. 136 alin. (4), care se corelează cu prevederile art. 89 alin. (7) pct. 2 liniuţa simplă 9 din Regulamentul Senatului. Dar această împrejurare nu acoperă neregularitatea rezultată din incorecta calificare a legii ca ordinară, în loc de organică.

44. Viciul de neconstituţionalitate extrinsecă generat de încadrarea legii supuse controlului de constituţionalitate în categoria legilor ordinare devine şi mai evident în considerarea următoarei constatări: potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţie se supun Camerei Deputaţilor, spre dezbatere şi adoptare, ca primă Cameră sesizată, proiectele legilor organice prevăzute la art. 117 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică, Senatul fiind, în mod corespunzător, Cameră decizională. În această ipoteză se înscrie un întreg capitol din legea adoptată de Camera Deputaţilor în calitate de Cameră decizională, cel referitor la Consiliul de supraveghere în domeniul naval, a cărui înfiinţare a fost propusă printr-un amendament la Camera Deputaţilor şi a fost adoptat de aceasta, deşi, potrivit Constituţiei, competenţa decizională revenea Senatului. Se relevă astfel nesocotirea dispoziţiilor art. 75 alin. (4) şi (5) din Constituţie, care stabilesc că, în situaţia în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă numai cu privire la prevederea respectivă. Or, în cazul de faţă, nu a fost urmată această succesiune procedurală prevăzută de Legea fundamentală. Cu privire la necesitatea respectării ordinii de sesizare a Camerelor Parlamentului, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, că art. 75 din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională, introducând soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.

45. În ce priveşte critica potrivit căreia înfiinţarea printr-o lege ordinară a Consiliului de supraveghere în domeniul naval, „structură fără personalitate juridică în cadrul Consiliului Concurenţei“, este neconstituţională întrucât se realizează o modificare implicită a Legii concurenţei nr. 21/1996, care are caracter organic, Curtea reţine că art. 117 alin. (3) din Constituţie stabileşte că „Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică“. În spiritul acestei dispoziţii din Legea fundamentală, Consiliul Concurenţei a fost înfiinţat prin Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, lege organică ce statuează, în art. 14 alin. (1), că acesta este o autoritate administrativă autonomă. În legătură cu acesta, Curtea a observat, prin Decizia nr. 622 din 13 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2017, paragraful 22, referindu-se la înfiinţarea Consiliului Concurenţei, că dispoziţiile art. 117 alin. (3) din Constituţie sunt de strictă interpretare, fără a putea fi extinse şi cu privire la organizarea şi funcţionarea autorităţilor autonome vizate de textul constituţional menţionat. În contextul acestei jurisprudenţe, Curtea reţine însă că introducerea, prin legea criticată, a unui nou organism în structura Consiliului Concurenţei afectează structural arhitectura internă a acestei autorităţi, determinând reconfigurarea fizionomiei juridice a acestuia, împrejurare de natură să reclame crearea sa prin lege organică, iar nu ordinară.

46. În acest sens, Curtea constată că, potrivit legii criticate, Consiliul de supraveghere din domeniul naval ar urma să fie format din 5 membri, numiţi şi revocaţi prin ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei pentru o perioadă de 5 ani. În cadrul Consiliului Concurenţei se va constitui şi o nouă direcţie, Direcţia de Supraveghere Navală, care va asigura aparatul tehnic necesar desfăşurării activităţii Consiliului de supraveghere din domeniul naval. Curtea reţine şi faptul că bugetul Consiliului Concurenţei va fi adaptat, recalibrat, astfel încât să fie îndestulător şi pentru funcţionarea noii entităţi, având în vedere că legea supusă controlului de constituţionalitate stabileşte că „cheltuielile necesare desfăşurării activităţii Consiliului de supraveghere vor fi cuprinse în bugetul Consiliului Concurenţei“ [art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (8) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999]. Aceasta, cu atât mai mult cu cât legea ce formează obiectul prezentei sesizări prevede că „Consiliul de supraveghere trebuie să deţină o capacitate organizaţională suficientă în ceea ce priveşte resursele umane şi materiale, proporţională cu importanţa sectorului naval din România. Această capacitate va fi dimensionată corespunzător şi prevăzută în cadrul bugetului anual aprobat al Consiliului Concurenţei“ [art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (9) din ordonanţă].

47. Privit prin prisma preconizatei sale înglobări în ansamblul funcţional al Consiliului Concurenţei, Curtea observă că inclusiv atribuţiile [art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (10) din ordonanţă] pe care Consiliul de supraveghere în domeniul naval ar urma să le aducă la îndeplinire conduc la ideea că acesta reprezintă o structură ce ar trebui să fie înfiinţată prin lege organică. Astfel, Consiliul de supraveghere va urmări modul în care administraţiile portuare şi de căi navigabile pun la dispoziţia utilizatorilor infrastructura de transport naval care aparţine domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale; va aviza metodologia de fundamentare, structura şi nivelul tarifelor de utilizare a infrastructurii de transport naval, precum şi a valorii chiriei/redevenţei pentru închirierea/ concesiunea/subconcesiunea terenurilor portuare care aparţin domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, percepute de către administraţii; va aviza metodologia de fundamentare, structura şi nivelul tarifelor percepute pentru efectuarea serviciilor de siguranţă, precum şi nivelul tarifelor percepute de autorităţile care prin legea de înfiinţare şi funcţionare deţin un monopol asupra activităţii desfăşurate; va supraveghea consultările dintre administraţii şi operatorii economici/asociaţiile patronale şi profesionale reprezentative/ federaţiile sindicale reprezentative; se va pronunţa prin decizii asupra tuturor plângerilor formulate de orice persoană interesată care consideră că a fost tratată inechitabil, a fost discriminată sau nedreptăţită, în orice fel, prin deciziile adoptate de către administraţiile portuare. Totodată, legea prevede că „orice alte atribuţii ale Consiliului de supraveghere, organizarea şi funcţionarea acestuia, precum şi regimul contravenţiilor la prevederile prezentului articol se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului de supraveghere din domeniul naval aprobat prin hotărâre a Guvernului“ [art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (11) din ordonanţă]. Curtea reţine că, în îndeplinirea atribuţiilor sale, noul organism dispune măsuri care să asigure remedierea situaţiilor constatate, prin decizii obligatorii pentru toate părţile vizate, care pot fi contestate în contencios administrativ [art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (12) şi (13) din ordonanţă]. Această împrejurare se constituie într-o extindere a activităţii Consiliului Concurenţei, în condiţiile în care Consiliul de supraveghere în domeniul naval este parte componentă a Consiliului Concurenţei.

48. Importanţa acestei noi structuri este reliefată şi de faptul că, în exercitarea atribuţiilor Consiliului de supraveghere în domeniul naval, vor fi elaborate regulamente şi instrucţiuni, care vor fi puse în aplicare prin ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei [art. I pct. 53 din lege, cu referire la art. 66^1 alin. (12) teza întâi din ordonanţă].

49. Prin toate aceste caracteristici, introducerea noii structuri analizate mai sus determină incidenţa art. 117 alin. (3) din Constituţie. Sub acest aspect, Curtea constată că, deşi aceasta nu este o autoritate administrativă autonomă, care, potrivit textului din Legea fundamentală menţionat, se înfiinţează prin lege organică, crearea sa afectează modul originar de înfiinţare a Consiliului Concurenţei, ca autoritate administrativă autonomă, încadrându-se astfel în exigenţele textului constituţional menţionat. În aceeaşi ordine de idei, Curtea observă că un organism similar, Consiliul de supraveghere în domeniul feroviar, a fost înfiinţat în cadrul Consiliului Concurenţei prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 2 martie 2011, deci un act normativ prin care, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, se poate reglementa în domeniul legii organice.

50. Distinct de criticile formulate, Curtea observă că reglementarea, în structura Consiliului Concurenţei, a unui nou organism, a cărui importanţă a fost mai sus evidenţiată, printrun alt act normativ decât cel care statuează cu privire la toate aspectele legate de Consiliul Concurenţei, denotă incoerenţă legislativă şi afectează unitatea de reglementare a instituţiilor juridice. Existenţa unui act normativ disparat de legea dedicată domeniului concurenţei în care să fie cuprinsă o entitate constitutivă a Consiliului Concurenţei reflectă o lipsă de sistematizare legislativă de natură a aduce atingere calităţii ansamblului normativ.

51. În concluzie, în considerarea argumentelor mai sus prezentate, Curtea constată că Legea de modificare a Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 ar fi trebuit să fie votată ca lege organică, potrivit art. 75 şi art. 76 alin. (1) din Constituţie.

(2.1.2.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 61 alin. (2) din Constituţie

52. Guvernul susţine, în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, că a fost nesocotit principiul bicameralismului, consacrat de art. 61 coroborat cu art. 75 din Constituţie, întrucât propunerea legislativă a fost adoptată de Camera Deputaţilor în calitate de Cameră decizională într-o redactare diferită faţă de conţinutul propunerii legislative iniţiale, supusă votului Senatului, ca primă Cameră sesizată.

53. În jurisprudenţa sa, reprezentată, de exemplu, de Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Curtea Constituţională a reţinut că principiul bicameralismului se reflectă nu numai în dualismul instituţional în cadrul Parlamentului, care este format din Camera Deputaţilor şi Senat, ci şi în cel funcţional. În acelaşi timp, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. De asemenea, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Curtea a statuat că dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului.

54. Tot pe cale jurisprudenţială (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011), Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea cumulativă a celor două criterii este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ.

55. În acelaşi timp, stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor (...)“.

56. Totodată, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate, însă, modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator.

57. Ţinând cont de aceste consideraţii de principiu, Curtea va analiza modul şi măsura în care a fost respectat principiul bicameralismului în cursul procesului de adoptare a legii supuse controlului de constituţionalitate a priori în cauza de faţă. În acest scop, reţine că Senatul a fost prima Cameră sesizată cu propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, promovată de 104 deputaţi şi senatori. La data de 27 septembrie 2016, Senatul a respins propunerea legislativă, pe baza raportului negativ întocmit de Comisia pentru energie şi transporturi din cadrul acestei Camere. Ulterior, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a adoptat, după dezbateri în plen, propunerea legislativă. Din studiul comparativ al formei propuse de iniţiatori, respinse de Senat, şi al celei adoptate de Camera Deputaţilor, Curtea constată că există o serie de diferenţe, de natură să conducă la concluzia că a fost nesocotit principiul constituţional al bicameralismului Parlamentului, diferenţe ce vor fi evidenţiate în continuare.

58. Astfel, în ce priveşte clasificarea porturilor, cuprinsă în art. 7 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, în redactarea pe care acest text ar urma să o aibă după intrarea în vigoare a legii de modificare şi completare criticate există o deosebire importantă din perspectiva încadrării acestora în funcţie de forma de proprietate asupra terenurilor portuare. În forma iniţiatorilor este menţinută redactarea din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, care foloseşte „infrastructura“ ca element la care se face raportarea în ce priveşte forma de proprietate, făcându-se referire la porturi a căror infrastructură aparţine domeniului public al statului, porturi a căror infrastructură aparţine domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale şi porturi a căror infrastructură este proprietate privată. Potrivit art. 7 alin. (2) din legea în forma respinsă de Senat, infrastructura portuară cuprinde totalitatea acvatoriilor, terenurilor, construcţiilor hidrotehnice destinate acostării navelor şi/sau aferente porturilor, şenalelor, canalelor navigabile artificiale şi ecluzelor de acces în port, radelor, platformelor, căilor ferate, drumurilor de acces [în port] şi între dane, instalaţiilor şi echipamentelor de supraveghere şi coordonare a traficului în porturi şi rade, aflate în perimetrul acestuia. În varianta finală a legii, adoptată de Camera Deputaţilor, clasificarea porturilor se face în funcţie de forma de proprietate asupra terenurilor portuare, în porturi ale căror terenuri aparţin domeniului public al statului, porturi ale căror terenuri aparţin domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale şi porturi ale căror terenuri constituie proprietate privată. Aşadar, având în vedere că infrastructura portuară este mult mai complexă, cuprinzând nu doar terenurile portuare, Curtea reţine existenţa unei diferenţe structurale între cele două moduri de clasificare a porturilor. Astfel, în viziunea Camerei Deputaţilor, clasificarea acestora este realizată în funcţie de forma de proprietate asupra terenurilor, pe când în forma analizată de Senat, criteriul de referinţă era reprezentat de forma de proprietate asupra infrastructurii, care, aşa cum s-a arătat mai sus, alături de terenuri, include mai multe elemente, cu privire la care intervine o neclaritate sub aspectul regimului juridic al proprietăţii căruia acestea sunt supuse. Clasificarea porturilor prezintă o importanţă deosebită în economia reglementării domeniului în discuţie, reverberând asupra întregii legi, prevederi din numeroase articole depinzând de încadrarea porturilor în una sau alta dintre categorii. Prin urmare, diferenţa dintre viziunea Camerei Deputaţilor şi cea a Senatului asupra clasificării menţionate se constituie într-o abatere de la principiul bicameralismului.

59. Din interpretarea articolului unic pct. 24 din legea în forma propusă de iniţiatori, cu referire la art. 31 alin. (2) din ordonanţă, rezultă că este permisă asocierea utilizatorilor, dacă există acordul administraţiei şi dacă se renegociază clauzele contractului de subconcesiune. În schimb, în forma votată de Camera decizională, asocierea se poate face între administraţii şi operatori economici, în vederea utilizării în comun a infrastructurilor de transport naval. Apare, aşadar, o deosebire esenţială între formele legii dezbătute de cele două Camere ale Parlamentului, rezultată din schimbarea titularilor contractului de asociere, care, în varianta iniţiatorilor, se putea încheia între operatori economici, dar care, potrivit prevederilor formei finale a legii, nu mai poate fi încheiat decât dacă una dintre părţile contractului este administraţia.

60. Forma iniţiatorilor interzicea expres închirierea infrastructurii de transport naval care face parte din domeniul public, stabilind că contractele de închiriere existente se vor transforma în contracte de subconcesiune [articolul unic pct. 29 din legea în forma propusă de iniţiatori, cu referire la art. 35 lit. a)]. În ce priveşte închirierea infrastructurii portuare care face parte din domeniul privat preciza că se va face pe baza reglementărilor stabilite de proprietarul acesteia. Legea votată în Camera Deputaţilor nu mai operează o asemenea diferenţiere în funcţie de forma de proprietate, referindu-se generic la închirierea infrastructurii de transport naval, care se face în conformitate cu regulamentul aprobat prin ordin al ministrului transporturilor, respectiv prin hotărâre a autorităţii administraţiei publice locale, după caz. Aşadar, spre deosebire de forma respinsă de Senat, forma adoptată de Camera Deputaţilor permite, implicit, şi închirierea infrastructurii de transport naval care face parte din domeniul public. Curtea reţine diferenţa fundamentală de concepţie pe care Camera Deputaţilor a avut-o cu privire la această operaţiune juridică, evidenţiindu-se, astfel, o altă abordare decât cea pe care Senatul a analizat-o.

61. Conform art. 29 din ordonanţă, astfel cum se preconiza prin legea în forma respinsă de Senat, se menţinea soluţia legislativă cuprinsă în Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999, în sensul că apele naţionale navigabile, ca parte a infrastructurii de transport naval, nu pot fi concesionate, subconcesionate, închiriate ori date în administrare. În forma adoptată de Camera Deputaţilor, acestea nu sunt menţionate ca şi excepţie, vorbindu-se despre posibilitatea concesionării, subconcesionării, închirierii ori dării în administrare a întregii infrastructuri de transport naval, care este formată, potrivit art. 6 alin. (1), din apele naţionale navigabile ale României, infrastructura de căi navigabile interioare „astfel cum au fost stabilite prin lege“ şi infrastructura portuară indiferent de forma de proprietate. Prin urmare, potrivit Camerei Deputaţilor, apele naţionale pot constitui obiect al unor asemenea operaţiuni juridice, ceea ce reprezintă o diferenţă majoră de viziune faţă de varianta iniţială, luată în discuţie de Senat.

62. O altă deosebire importantă vizează prevederile art. 38 din ordonanţă. Astfel, în forma legii respinsă de Senat, se prevedea că sumele obţinute din chirii, redevenţe şi din tarifele prevăzute la art. 37 - adică din contractele de prestări servicii, cele percepute pentru utilizarea infrastructurii de transport naval, precum şi tarifele pentru alte activităţi şi servicii prestate de administraţii - constituie venituri proprii ale administraţiilor şi se utilizează în conformitate cu legislaţia în vigoare, după cum urmează: pentru funcţionarea administraţiei, din veniturile realizate se vor putea utiliza un procent de maximum 60%, iar profitul anual realizat de administraţii va fi utilizat în proporţie de 90% la fondul de investiţii şi la completarea cheltuielilor pentru repararea şi întreţinerea infrastructurii portuare şi 10% vor fi distribuite acţionarilor şi salariaţilor. În forma finală, legea cuprinde prevederi al căror conţinut este diferit ca soluţie legislativă, statuând că maximum 25% din profitul contabil rămas după deducerea impozitului pe profit se constituie vărsăminte la bugetul de stat sau local, în cazul regiilor autonome, ori dividende, în cazul societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi societăţilor cu capital integral sau majoritar de stat. Curtea reţine că deosebirile în ce priveşte felul în care fiecare dintre cele două Camere a înţeles să configureze modul de valorificare a sumelor menţionate rezultă nu doar din procentele diferite fixate, ci şi din baza la care aplicarea acestora se raportează, generând, în cele două variante ale legii, o distribuire complet diferită a acestor sume între bugetul statului, cel al administraţiilor şi cel privat, după caz.

63. Curtea constată, de asemenea, că două dintre activităţile definitorii ale transportului naval şi maritim, respectiv pilotajul şi remorcajul, au fost abordate în mod esenţialmente diferit în cele două Camere ale Parlamentului, atât în ce priveşte încadrarea acestora într-o anumită categorie de servicii, respectiv serviciu de siguranţă sau serviciu, anexă al serviciului de siguranţă, cât şi în ce priveşte modalitatea în care acestea sunt asigurate. Astfel, în forma legii adoptate de Camera Deputaţilor, serviciile de siguranţă sunt reprezentate, potrivit art. I pct. 48 din lege, cu referire la art. 47 alin. (2) din ordonanţă, de pilotaj şi remorcaj de manevră, pe când, în forma iniţială, doar pilotajul era considerat serviciu, de siguranţă, remorcajul de manevră fiind privit ca un serviciu-anexă al serviciului de siguranţă, conform articolului unic pct. 13 din lege, cu referire la art. 19 alin. (1) lit. b) pct. 1 din ordonanţă.

64. La art. I pct. 52 din lege, cu referire la art. 55 din ordonanţă, apare o altă deosebire, care vizează agenturarea navelor. În forma propusă de iniţiatorii legii, respinsă de Senat, nu se intenţiona modificarea textului din Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999 care, în prezent, prevede că agenturarea navelor se efectuează numai de operatori economici specializaţi şi autorizaţi. În varianta adoptată de Camera Deputaţilor, această activitate se poate efectua de către operatori economici în legătură cu care se precizează că sunt doar specializaţi, fără să se mai facă nicio menţiune despre autorizarea acestora.

65. O deosebire majoră o reprezintă înfiinţarea, în forma votată de Camera Deputaţilor, a Consiliului de supraveghere în domeniul naval, care este organizat şi funcţionează ca structură fără personalitate juridică în cadrul Consiliului Concurenţei, a cărui activitate este finanţată din bugetul Consiliului Concurenţei şi căruia legea adoptată de Camera Deputaţilor îi dedică un întreg capitol, deşi existenţa acestuia nu fusese avută în vedere de Senat, cu prilejul votului în calitate de primă Cameră sesizată.

66. Altă diferenţă importantă vizează modificarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, care se realizează prin art. II al legii supuse controlului de constituţionalitate. Astfel, prin art. II alin. (7) din forma votată de Camera Deputaţilor se prevede aplicarea unei proceduri simplificate, finalizate prin atribuirea directă prin hotărâre a Guvernului în cazul încheierii contractelor de subconcesiune sau de închiriere între administraţii şi acei operatori economici care, potrivit art. II alin. (5), utilizează legal terenurile pe care sunt amplasate elemente de suprastructură portuară şi pentru care nu sunt încheiate contracte de subconcesiune sau închiriere la data intrării în vigoare a legii de modificare a Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999, dacă este vorba despre terenuri portuare pe care aceştia le folosesc în scopul desfăşurării activităţii şi care „alcătuiesc unitatea funcţională“. O asemenea procedură simplificată nu figura în propunerea legislativă supusă votului Senatului, ca primă Cameră sesizată, reflectând doar concepţia legislativă a Camerei Deputaţilor asupra modalităţii de încheiere a acestui tip de contract.

67. Aşadar, Curtea reţine că deosebirile de conţinut normativ dintre cele două forme ale legii conduc la concluzia nesocotirii principiului bicameralismului, prin existenţa unei viziuni diferite a Camerei decizionale faţă de Camera de reflecţie asupra anumitor elemente de substanţă ale legii. Astfel, ca urmare a intervenţiei Camerei Deputaţilor asupra formei pe care Senatul a luat-o în discuţie, au fost modificate reglementări esenţiale, care reamenajează viziunea legislativă asupra unor concepte, reguli şi principii aplicabile domeniului navigaţiei maritime şi fluviale.

68. Având în vedere constatarea viciilor de neconstituţionalitate extrinsecă determinate de încălcarea dispoziţiilor art. 61 alin. (2) şi art. 76 alin. (1) din Legea fundamentală, Curtea apreciază că nu mai este necesar să examineze şi criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorul obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, paragraful 33, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau, mutatis mutandis, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009). Curtea subliniază că soluţia pronunţată prin decizia de faţă sancţionează exclusiv nerespectarea exigenţelor impuse de Legea fundamentală în ce priveşte procedura legislativă de adoptare a legii supuse controlului de constituţionalitate, Parlamentul având competenţa de a proceda la adoptarea acesteia în conformitate cu dispoziţiile din Legea fundamentală a căror nesocotire a fost constatată pe calea controlului de neconstituţionalitate a priori.

69. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare este neconstituţională, în ansamblul său.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 28 februarie 2017.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăţeanu

-----