DECIZIA nr. 10 din 16 aprilie 2018

EMITENT

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE - COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Dosar nr. 3.402/1/2017

Completul competent să judece recursul în interesul legii a fost legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă și ale art. 27^2 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința a fost prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-șef adjunct al Secției judiciare - Serviciul judiciar civil.

La ședința de judecată a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^3 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov vizând problema de drept referitoare la stabilirea naturii litigiilor având ca obiect drepturi bănești (gradația corespunzătoare vechimii în serviciu sau norma de hrană) solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, categorii de personal cu grad militar care nu au încheiate contracte individuale de muncă, respectiv, dacă acestea sunt litigii de contencios administrativ sau litigii de muncă; stabilirea competenței materiale și funcționale a primei instanțe în soluționarea acestor litigii, în funcție de aprecierea statutului de cadru militar al reclamanților, ca fiind supus unui raport de serviciu specific funcționarilor publici cu statut special, conform art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 109 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, sau unui raport atipic de muncă, conform art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și punctul de vedere formulat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele Completului competent să judece recursul în interesul legii, a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, a arătat că la nivel jurisprudențial s-au conturat două opinii asupra problemei de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii. Astfel, într-o opinie, s-a apreciat că aceste litigii nu reprezintă conflicte de muncă privitoare la executarea unui contract individual de muncă, ci sunt litigii de contencios administrativ, iar într-o altă opinie s-a considerat că acestea sunt litigii de muncă, deoarece cadrele militare nu pot fi calificate drept funcționari publici în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Ministerul Public a apreciat ca fiind în litera și spiritul legii prima orientare jurisprudențială, având în vedere că aceste categorii profesionale de militari nu au contracte individuale de muncă, ci își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, iar atribuțiile acestora implică exercitarea puterii publice. Susținând toate argumentele prezentate în scris prin punctul de vedere formulat în cauză, a solicitat admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii.

Președintele completului, doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, constatând că nu sunt întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul a rămas în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

1. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită prin sesizarea Colegiului de conducere al Curții de Apel Brașov potrivit Hotărârii nr. 250 din 20 noiembrie 2017, cu recursul în interesul legii în materie civilă ce vizează stabilirea naturii litigiilor având ca obiect drepturi bănești (gradația corespunzătoare vechimii în serviciu sau norma de hrană) solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, pentru a se determina corespunzător instanța competentă material și funcțional care trebuie să soluționeze în prima fază procesuală aceste cereri de chemare în judecată - formulate de reclamanții - pompieri și jandarmi ce au calitatea de cadre militare în structuri din subordinea Ministerului Afacerilor Interne, fără a avea încheiate contracte individuale de muncă, în contradictoriu cu pârâții inspectorate de jandarmi județene, inspectorate pentru situații de urgență și Ministerul Afacerilor Interne.

II. Prevederile legale incidente

2. Constituția României:

3. Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 80/1995):

4. Legea nr. 121/1996 privind organizarea și funcționarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare (Legea nr. 121/1996):

5. Ordonanța Guvernului nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 88/2001):

6. Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 550/2004):

7. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999):

8. Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 62/2011):

9. Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii):

III. Orientările jurisprudențiale divergente

10. Prin sesizare, s-a susținut că opiniile divergente au izvorât din interpretarea dispozițiilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 prin care se reglementează statutul special de funcționar public și pentru serviciile publice - poliție și alte structuri ale Ministerului Internelor și Reformei Administrative (denumirea actuală este Ministerul Afacerilor Interne), cât și din posibilitatea corelării acestor dispoziții cu prevederile Legii nr. 80/1995, care nu conțin dispoziții specifice, derogatorii, în sensul atribuirii statutului de funcționar public și acestor categorii de personal, care nu au încheiate contracte de muncă.

11. În cuprinsul sesizării s-a făcut mențiunea explicită că reclamanții, atât pompierii, cât și jandarmii, au calitatea de cadre militare active supuse dispozițiilor Legii nr. 80/1995 și sunt învestiți în această calitate, în temeiul art. 6 din lege, cu exercițiul autorității publice, fiind numiți în funcție și având grad militar prin ordin al inspectorului-șef.

12. În egală măsură, în funcție de datele speței (pârâții implicați în litigiu) s-a stabilit că atât inspectoratele pentru situații de urgență, cât și inspectoratele de jandarmi județene sunt structuri ale administrației publice centrale cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Afacerilor Interne.

13. În stabilirea competenței materiale și funcționale a primei instanțe, divergența de opinie a rezultat din calificarea diferită a acestor litigii ca fiind litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ, în funcție de aprecierea statutului de cadru militar al reclamanților, supus unui raport atipic de muncă sau unui raport de serviciu specific funcționarilor publici cu statut special.

14. Astfel, într-o primă opinie, s-a apreciat că aceste litigii sunt de contencios administrativ, respectiv că reclamanții sunt asimilați funcționarilor publici cu statut special, întrucât aceștia sunt cadre militare active, fiindu-le aplicabile dispozițiile Legii nr. 80/1995, sunt învestiți cu exercițiul autorității publice, numiți în funcție printr-un act de numire și că fac parte din structuri ale Ministerului Afacerilor Interne.

15. În drept, au fost avute în vedere dispozițiile art. 16 alin. (3) din Constituția României, respectiv dispozițiile art. 4 lit. a) și art. 109 din Legea nr. 80/1995, care stabilesc că prevederile acestei legi se aplică și cadrelor militare din Ministerul de Interne, precum și dispozițiile art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999, care prevăd că pot beneficia de statut special funcționarii publici care își desfășoară activitatea în serviciile publice, precum poliția și alte structuri ale Ministerului Internelor și Reformei Administrative.

16. În esență, în practica judiciară au fost reținute următoarele considerente: având în vedere statutul reclamantului de cadru militar activ, raporturile sale de serviciu sunt reglementate de acte normative speciale; potrivit art. 109 din Legea nr. 80/1995, cadrele militare aparținând Ministerului Afacerilor Interne se supun dispozițiilor acestei legi, precum și celorlalte acte normative date în aplicarea acestor legi; atât doctrina de specialitate, cât și practica judiciară au statuat în acest sens^1; potrivit art. 5 din Legea nr. 80/1995, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii în activitate sunt militari profesioniști; conform art. 6 din aceeași lege, în exercitarea atribuțiilor ce le revin potrivit legii și prevederilor regulamentelor militare, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii sunt învestiți cu exercițiul autorității publice; art. 27 din Legea nr. 550/2004 prevede că personalul militar din Jandarmeria Română este învestit cu exercițiul autorității publice, în exercitarea atribuțiilor ce îi revin; având în vedere statutul reclamantului de funcționar public, precum și faptul că litigiul poartă asupra drepturilor bănești de care beneficiază cadrele militare, respectiv constituie un litigiu în legătură cu raportul de serviciu al funcționarului public, în temeiul art. 80 și 106 din Legea nr. 188/1999, competența de soluționare aparține instanței de contencios administrativ; în doctrină, s-a apreciat, pornind de la prevederea art. 16 alin. (3) din Constituția României, că funcționarii publici militari constituie o diviziune a categoriei funcționarilor publici, categorie care mai include, alături de funcționarii publici civili, guvernați în principal de Legea nr. 188/1999, și funcționarii publici civili cârmuiți de statute speciale; plecând de la dihotomia realizată chiar de prevederile Constituției, s-a conturat linia jurisprudențială în sensul că litigiile privind acordarea drepturilor salariale pretinse de militari - componentă a raportului de serviciu - intră în competența instanței de contencios administrativ; instanța supremă a stabilit competența soluționării litigiilor privind drepturile salariale pretinse de militari în favoarea instanței de contencios administrativ^2; raporturile juridice care se stabilesc între unitatea militară și cadrul militar sunt raporturi de serviciu, iar cadrele militare constituie o categorie specială de funcționari publici; devin astfel aplicabile dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/2009; legea - art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) - a instituit două criterii pentru stabilirea competenței materiale în judecarea pe fond a cauzelor: criteriul poziționării autorității emitente în sistemul autorităților publice (sau criteriul rangului autorității emitente) și criteriul valoric; reclamanta a învestit instanța de judecată cu acțiunea în contencios administrativ având ca obiect pretenții solicitate de la Ministerul Afacerilor Interne, instituție care este autoritate publică centrală; s-a declinat astfel competența soluționării cauzei în favoarea Curții de Apel București; reclamantul contestă drepturile salariale stabilite în baza unui ordin emis de conducătorul unității unde își desfășoară activitatea, iar, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ordinul prin care au fost stabilite drepturile bănești constituie act administrativ, iar acesta poate fi contestat doar pe calea contenciosului administrativ la instanța competentă.

^1 A se vedea Decizia civilă nr. 664 din 10 februarie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal, prin care s-a reținut că prevederile Codului muncii nu sunt aplicabile militarilor, întrucât activitatea acestora se desfășoară exclusiv sub incidența statutului care reglementează drepturile și obligațiile cadrelor militare, astfel încât trimiterile la dispozițiile generale ale dreptului muncii nu pot fi reținute. Un argument în plus îl constituie dispozițiile art. 69 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „Nu sunt considerate conflicte de drepturi, în sensul prezentei legi, conflictele dintre unitățile și persoanele care prestează diferite activități acestora, în temeiul altor contracte decât contractul individual de muncă“.

^2 Prin Decizia nr. 1.303 din 13 martie 2014 și Decizia nr. 2.014 din 14 mai 2015 Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a statuat în sensul că: „art. 6 din Legea nr. 80/1995 prevede în mod expres că în exercitarea atribuțiilor ce le revin potrivit legii și prevederilor regulamentelor militare, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii sunt învestiți cu exercițiul autorității publice, bucurându-se de protecție potrivit legii penale“, astfel că raportul de serviciu al militarilor se configurează ca fiind unul supus dreptului public, motiv pentru care procesele în legătură cu acesta purtate în contradictoriu cu autoritatea publică în cadrul căreia funcționează se înscriu în sfera definiției contenciosului administrativ.

17. Faptul că militarii reprezintă o categorie specială de funcționari publici a fost statuat și de Curtea Constituțională^3.

^3 Prin Decizia Curții Constituționale nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016.

18. Într-o altă opinie, s-a apreciat că litigiile de natura celor la care se referă sesizarea de față sunt litigii de muncă, întrucât raportul juridic dedus judecății este supus regimului Legii nr. 80/1995, iar nu dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999.

19. În esență, au fost reținute următoarele considerente în hotărârile judecătorești pronunțate în materie: obiectul cererii introductive constă în plata unor drepturi salariale ce rezultă din raporturile de muncă; nu pot fi aplicabile dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, întrucât reclamantul nu are calitatea de funcționar public, ci de cadru militar activ, iar între cele două părți există un raport de muncă atipic, căruia i se aplică dispozițiile legii speciale, Legea nr. 80/1995; litigiul atrage competența instanței specializate în materia conflictelor de muncă și excedează contenciosului administrativ; reclamanții au calitatea de cadre militare, statutul acestora fiind reglementat de Legea nr. 80/1995, act normativ care nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la completarea cu regulile instituite de legea funcționarilor publici; competența funcțională a secției a II-a civilă și de contencios administrativ este limitată la litigiile între profesioniști și la litigiile de contencios administrativ, respectiv doar pentru situațiile care implică raporturile de serviciu ale funcționarilor publici, norma specială de competență instituită de art. 109 din Legea nr. 188/1999 neputând fi extinsă și pentru raporturile de muncă încheiate de alte categorii de personal; învestirea militarilor cu exercițiul autorității publice nu conferă acestora statutul de funcționari publici, domeniul de aplicare a Legii nr. 188/1999 fiind strict determinat prin art. 5, text de lege care nu cuprinde în enumerare și cadrele militare; având în vedere natura sui generis a raportului de muncă a cadrelor militare, care nu intră în noțiunea de raport de serviciu a funcționarului public, litigiile privind drepturile salariale ale acestora sunt supuse regulii de competență de drept comun în materia litigiilor de muncă, în cauză nefiind contestat un act administrativ; reclamantul nu solicită anularea unui act administrativ și nici cenzurarea nesoluționării unei cereri sau refuzul nejustificat de a rezolva o cerere în înțelesul Legii nr. 554/2004; în invocarea excepției, instanța a avut în vedere raportul anterior dintre părți, care nu este un raport de serviciu cu un funcționar public, niciunul de drept administrativ pur și simplu, așa cum prevede art. 1 din Legea nr. 554/2004; pretențiile formulate trebuie examinate din perspectiva Codului muncii (întrucât raporturile juridice în discuție sunt raporturi juridice de muncă, sui generis); în ceea ce privește competența funcțională, se constată că reclamantul nu are și nici nu a avut calitatea de funcționar public și astfel nu se aplică Legea nr. 188/1999, care stabilește competența instanței de contencios administrativ în raporturile de serviciu ale funcționarilor publici; dacă în situația altor categorii de personal, cum este cel al polițiștilor, legea le atribuie calitatea de funcționari cu statut special, ar putea fi reținută aplicabilitatea Legii nr. 188/1999; în cazul reclamantului este incidentă Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, care nu face vorbire de un statut de funcționar public; drept urmare, devin incidente dispozițiile art. 278 din Codul muncii; cum Codul de procedură civilă, la art. 95, prevede că tribunalele judecă în primă instanță toate cererile care nu sunt date în competența altor instanțe, prevederi care se coroborează cu art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin care este prevăzută funcționarea secțiilor tribunalului și a completurilor privind conflicte de muncă și asigurări sociale, nu este competentă secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în soluționarea litigiului având ca obiect raportul reclamantului cu pârâtul și drepturile de care poate beneficia în considerarea acestui raport; esențial în stabilirea competenței materiale a instanței chemate să soluționeze litigiul este a se determina dacă militarii sunt funcționari publici, pentru a deveni aplicabile dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, sau nu; au fost invocate în susținerea acestui punct de vedere inclusiv considerentele unei hotărâri judecătorești pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție^4; Legea specială (Legea nr. 80/1995) nu cuprinde dispoziții exprese referitoare la instanța competentă material și funcțional să soluționeze conflictele individuale de muncă, astfel că tribunalul, prin completurile specializate în soluționarea litigiilor de muncă, este competent să soluționeze aceste litigii, ca instanță de drept comun; în plus, în ce privește natura raportului juridic dedus judecății, s-a apreciat că cererile ce fac obiectul acestor litigii nu derivă dintr-un raport de drept administrativ, pentru a atrage competența instanței de contencios administrativ.

^4 Prin Decizia nr. 1.718 din 22 iunie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția I civilă a statuat următoarele: „Astfel cum rezultă din dispozițiile Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, aceștia nu sunt funcționari publici, raportul dedus prezentei judecăți nu implică exercițiul autorității publice, iar în cauză nu se contestă refuzul de emitere a unui act administrativ pentru ca eventualele litigii cu angajatorul să fie soluționate de instanțele de contencios administrativ. În lipsa unor norme speciale de natura celor cuprinse în Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, care îi califică pe aceștia drept funcționari publici cu statut special și cărora li se aplică jurisdicția administrativă în litigiile decurgând din raportul de serviciu, militarii sunt supuși, în ceea ce privește drepturile bănești pretinse, jurisdicției instanțelor de drept comun în materia litigiilor de muncă“.

IV. Jurisprudența Curții Constituționale

20. Actul de sesizare a relevat existența Deciziei Curții Constituționale nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, în susținerea opiniei că militarii reprezintă o categorie specială de funcționari publici, în acest sens fiind relevant paragraful 26: „În continuare, analizând în același scop și alte texte legale, Curtea constată că, potrivit art. 85 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care reprezintă cadrul general pentru funcționarii publici (militarii fiind o categorie specială de funcționari publici): «(1) Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile. (2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.» Din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale menționate rezultă că decizia de imputare este un act administrativ, din moment ce împotriva actului atacat justițiabilul se poate adresa instanței de contencios administrativ.“

V. Opinia titularului sesizării

21. Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, titularul sesizării, a constatat existența practicii judiciare neunitare în ce privește stabilirea naturii litigiilor având ca obiect drepturi bănești (gradația corespunzătoare vechimii în serviciu sau norma de hrană) solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și, prin Hotărârea nr. 250 din 20 noiembrie 2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării asupra problemei de drept evocate, arătând că punctul de vedere al Curții de Apel Brașov - Secția civilă este în sensul soluționării acestor litigii de către Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal din cadrul Tribunalului Brașov, ca litigii de contencios administrativ, iar opinia Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul acestei curți de apel este în sensul calificării acestor litigii ca litigii de muncă și soluționarea lor de către Tribunalul Brașov - Secția I civilă, complet specializat în litigii de muncă.

VI. Opinia procurorului general

22. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut că, în interpretarea art. 23 alin. (3) din Legea nr. 550/2004, art. 20 din Legea nr. 121/1996, art. 15 alin. (2) și (3), art. 16 și art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 88/2001, raportat la art. 2 alin. (2) teza întâi și art. 109 din Legea nr. 188/1999 și art. 1, art. 4-6 din Legea nr. 80/1995, sunt de competența instanțelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, personal militar având statutul de cadre militare (ofițeri, maiștri militari și subofițeri) care nu au încheiate contracte individuale de muncă, ci își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special.

23. Ceea ce particularizează în mod fundamental raporturile de serviciu ale funcționarilor publici față de raporturile de muncă ale salariaților rezidă în faptul că funcționarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției lor. Salariații, chiar încadrați la o autoritate sau instituție publică, nu dispun de astfel de atribuții de putere, ei putând fi priviți în raport cu atribuțiile pe care le exercită, doar ca simpli prepuși ai angajatorului lor.

24. În scopul stabilirii competenței materiale procesuale a instanțelor de contencios administrativ ori a instanțelor specializate în soluționarea litigiilor și conflictelor de muncă în privința cauzelor privind executarea raporturilor juridice de muncă lato sensu ale anumitor categorii socioprofesionale, pentru a determina apartenența la categoria funcționarului public și, deci, existența unor raporturi de serviciu specifice funcției publice, instanța supremă, în jurisprudența sa de unificare, a realizat o analiză complexă, pentru a califica raporturile juridice de muncă aflate în discuție.

25. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 16 din 26 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 9 februarie 2017, a constatat existența unei categorii speciale de personal care își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis - magistrații, personalul care deține demnități publice etc.

26. Odată calificate raporturile juridice în discuție ca raporturi juridice de muncă sui generis, pentru care nu se încheie contracte individuale de muncă, litigiile în legătură cu acestea au fost atribuite competenței materiale a instanțelor de conflicte de muncă în temeiul art. 1 și art. 278 alin. (2) din Codul muncii, dacă prin legile speciale care reglementau aceste raporturi nu se prevedea altfel ori dacă aceste reglementări speciale nu erau complete, sub condiția ca o atare aplicare a Codului muncii să nu fie incompatibilă cu specificul raporturilor juridice de muncă respective, acest din urmă aspect fiind examinat în contextul specific al problemei de drept deduse pentru soluționare.

27. S-a avut astfel în vedere consacrarea normativă a funcției exercitate, calificarea expresă a acesteia și a persoanelor care o exercită, ca funcționari publici, atribuțiile specifice funcției exercitate, precum și încadrarea în criteriile prevăzute de art. 2 alin. (1)-(3), art. 4 alin. (1) și art. 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

28. Faptul că nici în Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, ca drept comun, nici în Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, cu modificările și completările ulterioare, și Legea nr. 121/1996 privind organizarea și funcționarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare, ca reglementări speciale, nu se menționează expres calitatea de funcționari publici a militarilor, respectiv a jandarmilor și pompierilor militari, așa cum se menționează în Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 360/2002) și în Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările ulterioare, nu înseamnă că aceștia nu au o astfel de calitate, având în vedere următoarele considerente:

29. Conform art. 6 din Legea nr. 80/1995, în exercitarea atribuțiilor ce le revin potrivit legii și prevederilor regulamentelor militare, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii sunt învestiți cu exercițiul autorității publice, bucurându-se de protecție potrivit legii penale.

30. În drept, au fost avute în vedere și dispozițiile Legii nr. 550/2004, Legii nr. 121/1996 și Ordonanței Guvernului nr. 88/2001.

31. Art. 5 din Legea nr. 188/1999 recunoaște posibilitatea de a beneficia de statute speciale anumitor categorii de funcționari publici în diverse domenii de activitate, printre care se menționează poliția și alte structuri ale Ministerului Afacerilor Interne.

32. În aplicarea acestor dispoziții, a fost adoptat doar statutul polițistului prin Legea nr. 360/2002 pentru restul structurilor din Ministerul Afacerilor Interne, în care se încadrează jandarmii sau pompierii, nefiind adoptate, până în prezent, statute speciale în care să se prevadă expres calitatea acestora de funcționari publici.

33. Față de terminologia diferită utilizată de legiuitor în actele normative anterior menționate, se poate observa că relația dintre noțiunile de „personal militar“ și „cadru militar“ este una ca de la întreg la parte.

34. Astfel, în categoria mai largă, a personalului militar, sunt incluși nu numai cadrele militare - „militari profesioniști“ (ofițerii, maiștrii militari și subofițerii), categorie prevăzută de art. 5 din Legea nr. 80/1995, ci și soldații și gradații profesioniști care constituie un corp distinct de personal militar, dar ale căror raporturi juridice de muncă se desfășoară în baza unui contract individual de muncă.

35. Această abordare dihotomică există pe parcursul întregii activități, fiind determinată de temeiul diferit al raporturilor juridice de muncă ale celor două categorii de personal militar (cadre militare, cărora li se aplică Legea nr. 80/1995, pe de o parte, și soldații și gradații profesioniști, cărora li se aplică Legea nr. 384/2006 privind statutul soldaților și gradaților profesioniști, cu modificările și completările ulterioare, pe de altă parte).

36. Doar personalul militar care are și statutul de cadru militar și căruia îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 80/1995 are statutul de funcționar public, astfel încât litigiile privind raporturile de serviciu, deci și cele privitoare la plata unor drepturi de natură salarială aparțin competenței instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999, întrucât, pe baza definiției din art. 2 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia funcționarul public este o persoană numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, și a prevederilor art. 1,art. 4-6 din Legea nr. 80/1995, cadrele militare - ofițeri, maiștri militari și subofițeri, indiferent de apartenența instituțională (Ministerul Apărării Naționale, Jandarmeria Română, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și unitățile subordonate) sunt persoane numite într-o funcție publică, deci o varietate a funcționarilor publici, iar prevederile Legii nr. 188/1999 le sunt aplicabile, cu titlu de reglementare generală, în lipsa unor prevederi exprese, derogatorii, din statutele speciale.

37. S-a subliniat faptul că, în privința statutului militarilor profesioniști care, la încetarea raporturilor de serviciu și trecerea în rezervă, pot deveni rezerviști voluntari în sensul Legii nr. 270/2015 privind Statutul rezerviștilor voluntari, art. 37 îi denumește în mod expres „funcționari publici cu statut special“, astfel încât se poate considera că, prin această reglementare, controversa asupra statutului militarilor, indiferent de armă, a fost în cele din urmă lămurită.

VII. Doctrina

38. În esență, contractul individual de muncă statornicit, în principal, prin reglementările înscrise în Codul muncii, concretizează prototipul raportului juridic de muncă (dintre salariat și angajator). Alături de acest arhetip, există și alte forme (tipuri) de raporturi juridice de muncă, toate de natură contractuală, diferite însă de contractul individual de muncă, vizat de Codul muncii.

39. Au fost avute în vedere, în primul rând, persoanele care dețin o funcție de putere publică (funcționarii publici, ce dețin funcții publice civile sau militare), magistrații, persoanele numite ori alese în funcții de demnitate publică, judecătorii Curții Constituționale, membrii cooperatori ai societăților cooperative, asociați la muncă și capital, în temeiul contractului/convenției individual/individuale de muncă, încheiat/încheiată cu societatea cooperativă ai căror membri sunt.

40. Cu privire la Legea nr. 188/1999, s-a susținut că aceasta reglementează regimul general al raporturilor juridice între funcționarii publici și autoritățile/instituțiile publice în serviciul cărora se află [art. 1 alin. (1) din lege].

41. Așa fiind, se înțelege de la sine că prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 devin incidente și cu privire la funcționarii publici a căror activitate este cârmuită de unele statute speciale (art. 5 din lege) cum ar fi, de pildă: Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 7/2006 privind statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările ulterioare etc., fiind de principiu că prevederile legii generale, drept comun în materie (Legea nr. 188/1999), se aplică în cazul legilor speciale în domeniu, în măsura în care acestea din urmă nu cuprind reglementări diferite (contrare), în raport cu legea generală^5.

^5 Dr. Șerban Beligrădeanu, Jurisdicția muncii versus contenciosul administrativ, în revista „Dreptul“ nr. 2/2016, pagina 86.

42. Prin studii temeinic fundamentate, în doctrină s-a semnalat diversitatea nejustificată a reglementărilor legale privind competența materială a instanțelor judecătorești cu referire la jurisdicția muncii.

43. În privința funcționarilor publici (civili), Legea nr. 188/1999 are o dispoziție explicită - cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe - (art. 109).

44. Motivul pentru care cauzele vizate de textul redat mai sus au fost date în competența instanțelor de contencios administrativ rezidă în împrejurarea că, prin dispozițiile acestei legi, nașterea raportului de serviciu al funcționarului public, ca și încetarea acestuia, au loc prin act administrativ emis de conducătorul autorității instituției publice în serviciul căreia funcționarul public se află.

45. Așa fiind, de regulă, în primă instanță, competența materială a soluționării unor atare cauze revine tribunalelor (secțiilor de contencios administrativ și fiscal), cu excepția cauzelor în care raportul de serviciu al funcționarului public (deci raportul juridic de muncă al acestuia) există între el și o autoritate sau instituție centrală, situație în care competența în primă instanță revine curții de apel.

46. S-a consemnat că Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit printr-o decizie de speță (Decizia nr. 3.039/2008) că, în cazul conflictelor de muncă în care funcționarul public care a solicitat obligarea solidară a mai multor autorități/instituții publice la plata unor drepturi salariale, iar cel puțin una dintre aceste autorități/instituții este „centrală“, competența, în primă instanță, pentru soluționarea conflictului de muncă în raport cu toți pârâții revine curții de apel.

47. În ce privește instanțele judecătorești competente să soluționeze conflictele de muncă ale diferitelor categorii de funcționari publici care au statute speciale - Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 7/2006 privind statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare; Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările ulterioare, ș.a. - autorul studiului^6 a reținut că toate cele trei legi menționate prevăd, în formulări asemănătoare, că ele se „completează“ cu prevederile Legii nr. 188/1999 (Statutul funcționarilor publici), iar, totodată, nu cuprind reglementări speciale ori derogatorii în materia competenței instanțelor judecătorești cu privire la conflictele de muncă ale celor în cauză. Drept urmare, pentru polițiști, funcționarii publici din Administrația Națională a Penitenciarelor și funcționarii publici parlamentari, având în vedere norma de principiu înscrisă în art. 1 alin. (1) din legea privind statutul funcționarilor publici, rezultă, fără dubiu, că celor în cauză le sunt aplicabile dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 și deci conflictele de muncă ale acestora (ce au ca obiect raportul lor de serviciu) sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

^6 Dr. Șerban Beligrădeanu, Considerații critice asupra diversității nejustificate a reglementărilor legale privind competența materială a instanțelor judecătorești în domeniul soluționării conflictelor de muncă, în „Revista română de drept privat“ nr. 3/2009, paginile 11-37.

48. Militarii (subofițerii, ofițerii, maiștrii militari) - din cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne (jandarmii și pompierii), Serviciului Român de Informații etc. - ce constituie altă categorie de persoane care dețin funcții de putere publică, sunt și ei într-un raport juridic de muncă cu ministerele (autoritățile publice centrale) sau unitățile militare în serviciul cărora se află, de vreme ce: acordarea unui grad militar, condiție sine qua non pentru intrarea în rândul cadrelor militare în condițiile statutului acestor cadre, este consecința fie a cererii persoanei fizice ce tinde a face parte din atare „cadre“, fie acceptarea unei propuneri a structurii militare de resort, deci a unui acord de voințe, contract (evident nenumit); obiectul și cauza unui atare contract o constituie prestarea muncii (în condiții de subordonare), respectiv remunerarea acesteia prin soldă (denumirea militară a salariului).

49. Întrucât nici Legea nr. 80/1995 și nici alte acte normative nu precizează care este instanța judecătorească în cazul conflictelor de muncă ale militarilor, în mod constant atari cauze sunt soluționate de către instanțele de contencios administrativ. În stadiul actual al legislației, s-a apreciat că soluția este judicioasă deoarece, potrivit Constituției României [art. 16 alin. (3) ] atât funcțiile publice, cât și demnitățile publice sunt, după caz, atât civile, cât și militare. Deci, în esență, militarii (al căror statut este cârmuit de Legea nr. 80/1995) sunt tot funcționari publici. Așa fiind, este firesc ca, avându-se în vedere art. 1 din Legea nr. 188/1999, competența în materie a instanțelor judecătorești să revină instanțelor de contencios administrativ, conform art. 109 al aceleiași legi. S-a concluzionat în sensul că militarii (de carieră) sunt o varietate a funcționarilor publici, varietate care a impus pentru aceștia din urmă adoptarea unui statut special (Legea nr. 80/1995), statut care, când este cazul, se completează cu statutul funcționarilor publici (Legea nr. 188/1999), reglementare generală în materie [art. 1 alin. (1) din legea amintită].

VIII. Raportul asupra recursului în interesul legii

50. Prin raportul întocmit în cauză, judecătorii-raportori au constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, iar cu referire la dezlegarea în drept au apreciat că sunt de competența instanțelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, personal militar având statutul de cadre militare (ofițeri, maiștri militari și subofițeri) care își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

51. Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele:

IX.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii

52. Potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești“.

53. Art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“.

54. Aceste texte de lege stabilesc mecanismul, scopul și condițiile de admisibilitate, determinând totodată aria restrictivă a examinării pe care o face instanța în soluționarea recursului în interesul legii.

55. Astfel, unicul și fundamentalul scop al recursului în interesul legii este acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești. Spre această finalitate conduc și dispozițiile art. 126 alin. (3) din Constituția României - „Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale“.

56. Verificând regularitatea învestirii în raport cu dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, care enumeră, în categoria subiecților de drept care pot promova recurs în interesul legii, și colegiile de conducere ale curților de apel, se constată că această condiție, referitoare la calitatea procesuală activă, este îndeplinită.

57. Dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă reglementează condițiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii. Așadar, trebuie reținut că această normă legală impune trei condiții de admisibilitate distincte, cumulative, pentru promovarea recursului în interesul legii, după cum urmează: problema de drept vizată să facă obiectul judecății; problema de drept să fi fost soluționată diferit de instanțe diferite, prin hotărâri judecătorești definitive; hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii de recurs în interesul legii.

58. Sunt îndeplinite toate aceste cerințe de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul curților de apel din țară.

59. În concluzie, recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect probleme de drept pentru care s-a făcut dovada că au fost soluționate în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

IX.2. Pe fondul recursului în interesul legii

60. Prin recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov s-a solicitat pronunțarea unei decizii de unificare a jurisprudenței asupra următoarei probleme de drept: Stabilirea naturii litigiilor având ca obiect drepturi bănești (gradația corespunzătoare vechimii în serviciu sau norma de hrană) solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, categorii de personal cu grad militar care nu au încheiate contracte individuale de muncă, respectiv, dacă acestea sunt litigii de contencios administrativ sau litigii de muncă; stabilirea competenței materiale și funcționale a primei instanțe în soluționarea acestor litigii, în funcție de aprecierea statutului de cadru militar al reclamanților, ca fiind supus unui raport de serviciu specific funcționarilor publici cu statut special, conform art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 raportat la art. 109 din Legea nr. 80/1995 sau unui raport atipic de muncă, conform art. 278 alin. (2) din Codul muncii.

61. În funcție de datele speței (respectiv, pârâții implicați în litigiu), titularul sesizării a precizat că atât inspectoratele pentru situații de urgență, cât și inspectoratele de jandarmi județene sunt structuri ale administrației publice centrale cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Afacerilor Interne.

62. În esență, divergența de opinie în stabilirea competenței materiale și funcționale a primei instanțe a rezultat din calificarea diferită a acestor litigii ca fiind litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ, în funcție de aprecierea statutului de cadru militar al reclamanților, supus unui raport atipic de muncă sau unui raport de serviciu specific funcționarilor publici cu statut special.

63. În primul rând, se observă că, în cauzele analizate, pretenția concretă dedusă judecății, obiect al cererii de chemare în judecată, a constat în obligarea angajatorului, autoritate publică, la plata unor drepturi bănești aferente desfășurării activității în cadrul unor raporturi juridice de serviciu de către anumite categorii de personal cu grad militar.

64. În toate aceste litigii, refuzul autorității publice, angajator al reclamanților, nu se înfățișează ca obiect al acțiunii judiciare, în sensul art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, ci are valoarea de cauză a acțiunii (causa petendi).

65. Prin urmare, chiar dacă una dintre părțile aflate în litigiu este o autoritate publică, competența instanțelor de contencios administrativ nu poate fi atrasă în considerarea prevederilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. f) și i) și alin. (2) și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

66. Așadar, urmează a se analiza dacă instanțele de contencios administrativ sunt competente în temeiul art. 109 din Legea nr. 188/1999, text de lege care dă competență generală acestor jurisdicții pentru toate cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.

67. Literatura de specialitate poate oferi o perspectivă suficient de clară asupra ansamblului raporturilor juridice de muncă, motiv pentru care în paragrafele următoarele se vor reda concluziile care pot contribui la clarificarea problemei de drept aflate în divergență.

68. Așadar, doctrina juridică a identificat o adevărată tipologie a raporturilor juridice de muncă în cadrul căreia se evidențiază în primul rând raportul juridic de muncă al salariaților, născut din încheierea contractului individual de muncă și reglementat de Codul muncii.

69. A doua categorie de raporturi juridice de muncă este cea a funcționarilor publici a căror activitate este guvernată de Legea nr. 188/1999, considerată dreptul comun în materie.

70. Potrivit art. 5 alin. (1) din această lege, pot beneficia de statute speciale funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul anumitor servicii publice, precum structurile de specialitate ale Parlamentului României, Administrației Prezidențiale, Consiliului Legislativ, din serviciile diplomatice și consulare, din autoritatea vamală, din poliție și alte structuri ale Ministerului Afacerilor Interne ori din alte servicii publice stabilite prin lege.

71. În sfârșit, o ultimă categorie de funcționari publici sunt militarii, pentru menționarea acestei categorii fiind avute în vedere în primul rând dispozițiile art. 16 alin. (3) din Constituția României - „Funcțiile și demnitățile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condițiile legii, de persoanele care au cetățenia română și domiciliul în țară“.

72. Este important de semnalat că, încă din anul 2009, instanța supremă^7 a pronunțat hotărâri prin care a statuat următoarele: „Prevederile Codului muncii nu sunt aplicabile militarilor, întrucât activitatea acestora se desfășoară exclusiv sub incidența statutului care reglementează drepturile și obligațiile cadrelor militare, astfel încât trimiterile la dispozițiile generale ale dreptului muncii nu pot fi reținute. Un argument în plus îl constituie dispozițiile art. 69 din Legea nr. 168/1999 privind soluționarea conflictelor de muncă, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „Nu sunt considerate conflicte de drepturi, în sensul prezentei legi, conflictele dintre unitățile și persoanele care prestează diferite activități acestora, în temeiul altor contracte decât contractul individual de muncă“. Tot astfel, prin alte două hotărâri judecătorești^8 - pentru a stabili competența soluționării litigiilor privind drepturile salariale pretinse de militari în favoarea instanței de contencios administrativ - instanța supremă a reținut că art. 6 din Legea nr. 80/1995 prevede în mod expres că, în exercitarea atribuțiilor ce le revin potrivit legii și prevederilor regulamentelor militare, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii sunt învestiți cu exercițiul autorității publice, bucurându-se de protecție potrivit legii penale, concluzia fermă fiind aceea că raportul de serviciu al militarilor este unul supus dreptului public, motiv pentru care procesele în legătură cu acesta, purtate în contradictoriu cu autoritatea publică în cadrul căreia funcționează, se înscriu în sfera definiției contenciosului administrativ.

^7 Decizia civilă nr. 664 din 10 decembrie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

^8 Decizia nr. 1.303 din 13 martie 2014 și Decizia nr. 2.014 din 14 mai 2015, ambele pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal.

73. În jurisprudența anterioară de unificare, atunci când a soluționat probleme similare care puneau în discuție stabilirea competenței instanțelor de contencios administrativ sau a instanțelor civile, lato sensu, instanța supremă a ajuns la o concluzie similară celei adoptate în prezenta cauză.

74. De curând, prin Decizia nr. 5 din 5 martie 2018 pronunțată în Dosarul nr. 2.833/1/2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii și a stabilit că: „Litigiile având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 sunt de competența în primă instanță a secțiilor/completurilor specializate în soluționarea litigiilor de muncă, respectiv, raportat la calitatea de funcționar public a reclamanților, a secțiilor/completurilor specializate de contencios administrativ (...)“.

75. Însă o analiză complexă și o perspectivă lămuritoare o conferă jurisprudența de unificare realizată în anii anteriori de Înalta Curte de Casație și Justiție, după cum urmează:

76. Prin Decizia nr. 14 din 18 februarie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2008, s-au statuat următoarele: „Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, funcționarul public este persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică.

Ca atare, funcționarii publici nu își desfășoară activitatea în temeiul unui contract de muncă, ei aflându-se în raporturi de serviciu rezultate din actul administrativ de numire în funcție, astfel încât nu au calitatea de salariați în sensul art. 1 din Legea nr. 142/1998.

Ceea ce particularizează raportul de muncă al funcției publice de raportul de muncă al salariatului este faptul că funcționarul public este purtător al puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției sale.

Actul de numire în funcție a autorității publice împreună cu cererea sau/și acceptarea postului de către viitorul funcționar public formează acordul de voință, contractul administrativ.

Între raportul de muncă al funcționarului public și raportul de muncă al salariatului diferența specifică rezidă atât în modul în care se naște raportul juridic în baza căruia se prestează munca, cât și în faptul că funcționarul public este un agent al puterii publice, în timp ce salariatul nu.

Funcționarul public este o instituție a dreptului public, pe când salariatul este o instituție a dreptului muncii.

Funcționarilor publici li se aplică normele speciale cuprinse în Constituție, în Legea nr. 188/1999, în alte reglementări de drept administrativ și doar în completare normele de drept al muncii, numai în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice.“

77. În egală măsură, trebuie consemnate ca deosebit de relevante, parte din considerentele Deciziei nr. 13 din 13 iunie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016 - prin care s-a admis recursul în interesul legii și s-a stabilit că Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială - prin care s-a clarificat, printr-un raționament juridic temeinic fundamentat, statutul general al funcționarului public, după cum urmează:

78. Deși obiectul sesizării a vizat strict calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile dintre angajați și instituțiile/unitățile cu personalitate juridică aflate în subordinea acestui minister, având ca obiect solicitarea unor drepturi „de natură salarială“, în cuprinsul deciziei s-a făcut mențiunea că argumentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate sunt valabile și pentru litigiile având ca obiect solicitarea unor „drepturi salariale“.

79. Date fiind condițiile concrete de învestire, aceste considerente au clarificat pe deplin situația juridică a polițistului, calitatea acestuia de funcționar public civil cu statut special neputând fi contestată față de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002.

80. În această analiză s-au avut în vedere natura juridică a drepturilor și obligațiilor corelative aflate în litigiu, izvorul raportului juridic în al cărui conținut concret intrau aceste drepturi și obligații, criterii ce nu pot fi ignorate nici în cauza pendinte, dată fiind similaritatea conținutului raportului juridic de muncă a categoriei de personal vizate.

81. De altfel, atunci când instanțele care au considerat că aceste litigii sunt de competența instanțelor de contencios administrativ au avut în vedere natura juridică a dreptului a cărui realizare s-a urmărit prin formularea cererilor de chemare în judecată, faptul că acest drept se află într-o legătură directă cu raporturile de serviciu avute de reclamanți, fiind asociat prestării activității în cadrul acestor raporturi juridice.

82. Pentru a califica raporturile juridice de muncă aflate în discuție, respectiv pentru a constata existența unor raporturi de serviciu specifice funcției publice, instanța supremă, în jurisprudența sa de unificare^9, a realizat o analiză complexă, bine fundamentată, din considerentele deciziilor pronunțate rezultând că au fost avute în vedere mai multe aspecte: consacrarea normativă a funcției exercitate, calificarea expresă a acesteia și a persoanelor care o exercită, ca funcționari publici, atribuțiile specifice funcției exercitate, precum și încadrarea în criteriile prevăzute de art. 2 alin. (1)-(3), art. 4 alin. (1) și art. 6 din Legea nr. 188/1999.

^9 Decizia nr. 3 din 12 mai 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 445 din 18 iunie 2014; Decizia nr. 16 din 26 septembrie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 9 februarie 2017.

83. Drept urmare, în privința pompierilor și jandarmilor militari, având o astfel de perspectivă doctrinară și jurisprudențială, din coroborarea dispozițiilor art. 16 alin. (3) din Constituția României, art. 4 lit. a) și art. 109 din Legea nr. 80/1995, care stabilesc că prevederile acestei legi se aplică și cadrelor militare din Ministerul Afacerilor Interne, precum și dispozițiile art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999, care prevăd că pot beneficia de statut special funcționarii publici care își desfășoară activitatea în serviciile publice, precum poliția și alte structuri ale Ministerului Afacerilor Interne, rezultă că aceste cadre militare pot fi asimilate funcționarilor publici cu statut special.

84. Titularul sesizării a precizat că reclamanții (pompierii și jandarmii militari) au calitatea de cadre militare active supuse dispozițiilor Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare și sunt învestiți în această calitate, în temeiul art. 6 din Legea nr. 80/1995, cu exercițiul autorității publice, fiind numiți în funcție și având grad militar prin ordin al inspectorului-șef.

85. Prin urmare, ceea ce particularizează în mod fundamental și de netăgăduit raporturile de serviciu ale funcționarilor publici față de raporturile de muncă ale salariaților rezidă în faptul că funcționarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției lor.

86. Legea nr. 550/2004, prin art. 27 alin. (1), prevede în termeni neechivoci că, în realizarea atribuțiilor ce îi revin, potrivit legii, personalul militar al Jandarmeriei Române este învestit cu exercițiul autorității publice.

87. Ordonanța Guvernului nr. 88/2001, chiar dacă nu cuprinde o dispoziție similară celei enunțate în paragraful anterior, prevede că ofițerilor, maiștrilor militari și subofițerilor prevăzuți la alin. (2) li se aplică prevederile Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare [art. 15 alin. (3)].

88. Legea nr. 121/1996 prevede la art. 20 alin. (1) că personalul Corpului Pompierilor Militari se compune din militari și salariați civili. Prevederile Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, precum și cele ale regulamentelor militare generale se aplică și pompierilor militari, în măsura în care, prin prezenta lege, nu se dispune altfel.

89. Cât timp s-a statuat deja că ceea ce particularizează în mod esențial raporturile de serviciu ale funcționarilor publici față de raporturile de muncă ale salariaților rezidă în faptul că funcționarii publici sunt purtători ai puterii publice, pe care o exercită în limitele funcției lor, față de conținutul dispozițiilor legale redate în paragrafele anterioare, se poate concluziona în sensul că pompierii și jandarmii militari intră în categoria funcționarilor publici cu statut special. Salariații, chiar încadrați la o autoritate sau instituție publică, nu dispun de astfel de atribuții de putere, ei putând fi priviți în raport cu atribuțiile pe care le exercită doar ca simpli prepuși ai angajatorului lor.

90. Față de terminologia diferită utilizată de legiuitor în actele normative anterior menționate, se poate observa că relația dintre noțiunile de „personal militar“ și „cadru militar“ este una ca de la întreg la parte. Însă, față de premisele stabilite prin actul de sesizare, asupra acestei distincții nu se va insista.

91. Doar personalul militar care are și statutul de cadru militar și căruia îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 80/1995 are statutul de funcționar public, astfel încât litigiile privind raporturile de serviciu, deci și cele privitoare la plata unor drepturi de natură salarială aparțin competenței instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999, întrucât, pe baza definiției din art. 2 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia funcționarul public este o persoană numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, și a prevederilor art. 1 și art. 4-6 din Legea nr. 80/1995, cadrele militare - ofițeri, maiștri militari și subofițeri, indiferent de apartenența instituțională (Ministerul Apărării Naționale, Jandarmeria Română, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și unitățile subordonate) - sunt persoane numite într-o funcție publică, deci o varietate a funcționarilor publici, iar prevederile Legii nr. 188/1999 le sunt aplicabile, cu titlu de reglementare generală, potrivit art. 1 alin. (1) din acest act normativ.

92. Faptul că Statutul cadrelor militare (Legea nr. 80/1995) nu îi denumește ca atare, nu poate constitui un argument suficient pentru ca militarii să nu fie considerați funcționari publici, întrucât nici pentru alte categorii de personal reglementările statutare ale acestora nu utilizează termenul de funcționari publici (cum este cazul personalului de specialitate al instanțelor și parchetelor, funcționarii publici ai Corpului diplomatic și consular guvernați de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic și consular al României, cu modificările ulterioare).

93. În aplicarea dispozițiilor art. 5 din Legea nr. 188/1999 a fost adoptat doar Statutul polițistului prin Legea nr. 360/2002, pentru restul structurilor din Ministerul Afacerilor Interne, în care se încadrează jandarmii sau pompierii, nefiind adoptate, până în prezent, statute speciale în care să se prevadă expres calitatea acestora de funcționari publici.

94. Din cele arătate mai sus rezultă, în mod evident, că toate categoriile de personal care fac obiectul sesizării de față ocupă, cu titlu profesional, o funcție care nu poate fi decât publică. La fel ca și în cazul funcționarilor publici civili (de drept comun), și pentru persoanele care sunt titularele unei funcții publice militare se verifică existența, cumulativă, a următoarelor elemente caracteristice:a) Aceste persoane deservesc un serviciu public, destinat apărării țării (art. 8 din Legea nr. 80/1995), a ordinii și liniștii publice, a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a proprietății publice și private [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 550/2004], prevenirii și stingerii incendiilor [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 121/1996], apărării împotriva incendiilor și protecției civile [art. 1 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 88/2001]; ... b) Contribuie, prin activitatea profesională desfășurată, la funcționarea unui sector al administrației publice, și anume: – a unor structuri organizatorice ale Ministerului Afacerilor Interne [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 121/1996, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 550/2004]; ... – sau sunt subordonate autorităților administrației publice centrale și locale [art. 1 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 88/2001; în concret, în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, conform art. 1 din Regulamentul de organizare și funcționare și a organigramei Inspectoratului General pentru Situații de urgență, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.490/2004, cu modificările și completările ulterioare]; ...  ... c) Cadrele militare sunt numite în funcție prin act administrativ unilateral (art. 78 din Legea nr. 80/1995), nu au încheiate contracte individuale de muncă, ci își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special; ... d) Se pot prevala, în exercițiul funcției ocupate, de prerogative de putere publică (art. 6 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, art. 23 din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, cu modificările și completările ulterioare, art. 20 din Legea nr. 121/1996 privind organizarea și funcționarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare, art. 15 și 17 din Ordonanța Guvernului nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările și completările ulterioare); ... e) Asemenea funcționarilor publici civili, și cei militari sunt constituiți în corpuri profesionale, al subofițerilor, al maiștrilor militari și al ofițerilor, fiind structurate în grade militare, potrivit principiului ierarhizării (art. 2 din Legea nr. 80/1995). ... 

95. Pentru toate aceste considerente, în privința cadrelor militare la care s-a făcut referire, în lipsa unor prevederi speciale în Legea nr. 80/1995, dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 sunt aplicabile cu titlu de drept comun pentru această categorie aparte de funcționari publici care beneficiază de un statut special.

96. Important de subliniat este și faptul că, pentru asigurarea unei rezerve de cadre pentru armata română și pentru acoperirea deficitului de personal din cadrul acesteia, dar și pentru domeniile de ordine publică și siguranță națională, a fost adoptată Legea nr. 270/2015 privind Statutul rezerviștilor voluntari.

Articolul 20 alin. (1) din lege stipulează că Ministerul Apărării Naționale (respectiv Ministerul Afacerilor Interne pentru componentele de jandarmi, pompieri, poliție, poliție de frontieră etc.) „poate încheia contracte cu rezerviștii proveniți din rândul cadrelor militare, soldaților și gradaților profesioniști, care au încetat raporturile de serviciu cu aceste instituții și îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 12 alin. (1)“.

Dispozițiile art. 37 din aceeași lege prevăd că „Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, cetățenii români care îndeplinesc serviciul militar activ în una dintre formele prevăzute de lege, precum și funcționarii publici cu statut special din instituțiile cu atribuții în domeniul apărării, ordinii publice și siguranței naționale, la încetarea raporturilor de serviciu, în situația în care îndeplinesc condițiile prevăzute la art. 12 alin. (1) lit. f), își pot exprima, în scris, opțiunea de a încheia contract în calitate de rezervist voluntar, în condițiile legii“.

97. Prin această reglementare explicită, controversa asupra statutului militarilor, inclusiv în privința celor vizați de actul de sesizare, a fost în cele din urmă lămurită.

98. Nu în ultimul rând, trebuie menționat faptul că, prin Decizia nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, chiar și Curtea Constituțională a statuat că militarii reprezintă o categorie specială de funcționari publici.

99. Odată calificate raporturile juridice deduse judecății ca fiind raporturi de serviciu, prin efectul dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999, se poate concluziona în sensul că litigiile care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public - în concret, acestea au ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență - sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului.

100. În contextul Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, și al Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, instanța supremă a arătat că reglementarea cuprinsă în partea generală a acestora și în legile anuale de salarizare este aplicabilă tuturor salariaților remunerați din venituri publice, personal contractual, funcționari publici și personal asimilat salariaților, iar personalul nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale se poate îndrepta la instanța competentă în ceea ce privește raportul său de muncă, astfel: personalul contractual și personalul asimilat acestuia (cu titlu de exemplu, funcții de demnitate publică numite sau alese) se pot adresa la instanțe de dreptul muncii, potrivit art. 208 din Legea nr. 62/2011 coroborate cu art. 1, art. 170, 171, art. 266 și art. 269 din Codul muncii, iar funcționarii publici, la instanța de contencios administrativ, potrivit Legii nr. 188/1999^10.

^10 Decizia nr. 9 din 29 mai 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 988 din 13 decembrie 2017.

101. Pentru considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,

În numele legii

DECIDE:

Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov și, în consecință, stabilește că:

În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 23 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, cu modificările și completările ulterioare, art. 20 din Legea nr. 121/1996 privind organizarea și funcționarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare, art. 15 alin. (2) și (3), art. 16, art. 17 și art. 18 din Ordonanța Guvernului nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (2) teza întâi, art. 5 alin. (1) lit. f) și g) și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și art. 1, art. 4-6 din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, sunt de competența instanțelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, personal militar având statutul de cadre militare (ofițeri, maiștri militari și subofițeri) care își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 aprilie 2018.

----