DECIZIE nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011

referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 18 octombrie 2011, un grup de 139 de deputaţi a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 5.618 din 18 octombrie 2011 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.187A/2011.

Această sesizare a fost semnată de către următorii deputaţi: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Sergiu Andon, Teodor Atanasiu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Octavian Bot, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Mihăiţă Calimente, Mircea Vasile Cazan, Mariana Câmpeanu, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Liviu-Bogdan Ciucă, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Paul Victor Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu Fenechiu, Damian Florea, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu, Ludovic Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin Anton Popescu-Tăriceanu, Călin Potor, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Radu Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Gheorghe-Mirel Taloş, Adriana Diana Tuşa, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, Gheorghe Ana, Gheorghe Antochi, Nicolae Bănicioiu, Eugen Bejinariu, Vasile Bleotu, Dumitru Boabeş, Matei Radu Brătianu, Doina Burcău, Ion Burnei, Ion Călin, Cindrea Ioan, Gheorghe Ciocan, Dumitru Chiriţă, Eugeniu Radu Coclici, Dorel Covaci, Victor Cristea, Ioan Damian, Andrei Dolineaschi, Mircea-Gheorghe Drăghici, Sonia-Maria Drăghici, Cristian-Sorin Dumitrescu, Ion Dumitru, Mircea Duşa, Marian Ghiveciu, Vasile Ghiorghe Gliga, Horia Grama, Viorel Hrebenciuc, Iulian Iancu, Iordache Florin, Cornel Itu, Ciprian-Florin Luca, Silvestru-Mircea Lup, Costică Macaleţi, Iulian Claudiu Manda, Antonella Marinescu, Eduard-Stelian Martin, Manuela Mitrea, Vasile Mocanu, Adrian Mocanu, Ion Mocioalcă, Carmen Ileana Moldovan, Emil Radu Moldovan, Rodica Nassar, Adrian Năstase, Marian Neacşu, Cătălin-Ioan Nechifor, Robert Sorin Negoiţă, Dan Nica, Nicolae-Ciprian Nica, Bogdan Nicolae Niculescu Duvăz, Laurenţiu Nistor, Constantin Niţă, Iuliu Nosa, Tudor Panţîru, Florin-Costin Pâslaru, Petre Petrescu, Victor-Viorel Ponta, Georgian Pop, Florian Popa, Vasile Popeangă, Dan-Mircea Popescu, Neculai Răţoi, Cornel-Cristian Resmeriţă, Cristian Rizea, Sorin Ioan Roman, Lucreţia Roşca, Victor Socaciu, Adrian Solomon, Ioan Stan, Anghel Stanciu, Sorin Constantin Stragea, Mugurel Surupăceanu, Viorel Ştefan, Horia Teodorescu, Angel Tîlvăr, Mihai Tudose, Aurelia Vasile, Radu Costin Vasilică, Gabriel Petru Vlase, Aurel Vlădoiu, Mădălin-Ştefan Voicu şi Valeriu Ştefan Zgonea.

În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecă, cât şi cea intrinsecă a Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, după cum urmează:

I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinseci, autorii obiecţiei apreciază că dispoziţiile legale criticate încalcă art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (2), art. 73 alin. (1) şi art. 75 alin. (4) din Constituţie, întrucât camera decizională, respectiv Camera Deputaţilor, a adus modificări substanţiale formei legii adoptate de către Camera de reflecţie, respectiv Senatul. În aceste condiţii, se consideră că, din punct de vedere al procedurii de legiferare, a fost încălcat principiul bicameralismului astfel cum acesta a fost conturat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Se mai susţine că, prin Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, s-a reglementat în domeniul drepturilor fundamentale şi a fost afectat regimul unei instituţii fundamentale a statului. În acest sens, pe de o parte, sunt menţionate dreptul la un proces echitabil şi dreptul de proprietate privată, iar pe de altă parte, autoritatea judecătorească, respectiv instanţele judecătoreşti. Totodată, se arată că ordonanţa de urgenţă criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât nu a existat o situaţie cu caracter extraordinar.

II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinseci, se arată că dispoziţiile legale contestate sunt discriminatorii, întrucât reeşalonarea plăţii sumelor de bani rezultate din titluri executorii vizează numai persoanele care au câştigat drepturi băneşti prin litigii de muncă sau prin litigii de altă natură în contradictoriu cu angajatorii din sectorul public, nu şi persoanele care au câştigat aceleaşi drepturi, dar în contradictoriu cu angajatori din sectorul privat. Mai mult, suspendarea executării silite pornite de stat împotriva unui subiect al raportului de drept fiscal se poate realiza doar în condiţiile plăţii unei cauţiuni conform art. 148 şi art. 172 din Codul de procedură fiscală, în schimb, cetăţeanului-creditor statul îi opune, în temeiul legii, o suspendare de drept a executării silite, ceea ce determină o lipsă de egalitate juridică între stat şi cetăţean atunci când au calitatea de debitori.

Astfel, se ajunge la o dublă discriminare, şi anume a personalului plătit din fonduri publice faţă de personalul angajat în mediul privat, respectiv a cetăţeanului faţă de stat în privinţa posibilităţii acestuia de a cere suspendarea executării silite.

Se apreciază că adoptarea unor acte normative succesive prin care este eşalonată plata drepturilor salariale acordate prin hotărâri judecătoreşti personalului din sistemul bugetar constituie o încălcare a dispoziţiilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, întrucât executarea unei hotărâri este parte integrantă a "procesului" prevăzut de acelaşi text convenţional; în acest sens, este invocată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv hotărârile din 19 martie 1997, 28 iulie 1999 şi 17 iunie 2004, pronunţate în cauzele Hornsby împotriva Greciei, Immobiliare Saffi împotriva Italiei, respectiv Ruianu împotriva României. S-a mai arătat că nici măcar complexitatea procedurii interne de executare silită sau a sistemului bugetar al statului şi nici lipsa de fonduri sau a altor resurse nu poate scuti statul de obligaţia sa, asumată în baza Convenţiei, de a garanta fiecărei persoane dreptul la executarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi executorii într-un interval de timp rezonabil (Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 15 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Burdov 2 împotriva Rusiei). De asemenea, se susţine că legea criticată reprezintă o ingerinţă a puterii legislative în administrarea justiţiei în scopul influenţării soluţionării judiciare a unui proces, situaţie care este de natură a încălca dreptul la un proces echitabil (este invocată, în acest sens, Hotărârea din 9 decembrie 1994, pronunţată în Cauza Papageorgion împotriva Greciei). Se arată că legea criticată reprezintă o imixtiune în actul de justiţie, iar efectul eşalonărilor repetate constă în imposibilitatea unei anumite categorii de creditori ai statului de a-şi încasa drepturile salariale restante, integral şi în termen rezonabil. Mai mult, se învederează Curţii faptul că Guvernul român a recunoscut în unele cauze soluţionate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului că o durată de la 5 la 9 ani a procedurii judiciare încalcă art. 6 din Convenţie (a se vedea Decizia din 12 aprilie 2011 cu privire la Cererea nr. 128/04 introdusă de Gheorghe David şi alte cereri împotriva României). În consecinţă, faţă de cele arătate, se susţine că este încălcat dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil.

Având în vedere cele de mai sus, se apreciază că această intervenţie a legiuitorului, având ca efect amânarea sine die a executării unor hotărâri judecătoreşti, echivalează cu o decizie prin care legislativul dispune neexecutarea unor hotărâri judecătoreşti, "anulând practic autoritatea şi competenţele justiţiei". În consecinţă este încălcat şi principiul separaţiei puterilor în stat.

În privinţa pretinsei încălcări a dispoziţiilor art. 44 din Constituţie, se arată că drepturile salariale câştigate prin hotărâri judecătoreşti constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, fiind drepturi deja câştigate, iar amânarea sine die a punerii în executare a acestora constituie o ingerinţă de natură să afecteze dreptul de proprietate în substanţa sa.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. I/740 din 25 octombrie 2011, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată.

În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinseci, se susţine că, prin adoptarea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, a fost încălcat principiul bicameralismului şi că aceasta nu poate acoperi viciile de neconstituţionalitate ale ordonanţei de urgenţă, act care a fost adoptat cu încălcarea art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie.

În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinseci, se arată că a fost încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, există o discriminare între angajaţii din mediul public şi cel privat, se încalcă dreptul persoanelor la soluţionarea cauzei lor într-un termen rezonabil, precum şi dreptul de proprietate al acestora. Toate acestea aduc în prim-plan încălcarea prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 51/4.899 din 25 octombrie 2011, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinseci, se susţine că respingerea de către Senat a proiectului de lege de aprobare a ordonanţei de urgenţă coroborată cu adoptarea proiectului de lege de aprobare cu modificări de către Camera Deputaţilor nu are drept efect încălcarea principiului bicameralismului. Camera Deputaţilor a adoptat legea criticată pentru neconstituţionalitate cu respectarea atât a materiei, cât şi a formei proiectului iniţial al legii; în schimb, se susţine că, în situaţia în care Camera Deputaţilor ar fi trebuit să respingă proiectul de lege pe motiv că Senatul, de asemenea, l-a respins, s-ar fi ajuns la încălcarea principiului bicameralismului.

Se mai arată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 a fost adoptată ca răspuns la situaţia de criză economică şi financiară mondială şi că legea de aprobare a acesteia nu afectează drepturi sau libertăţi fundamentale, ci doar plata unor drepturi de natură salarială, ceea ce nu poate duce la concluzia încălcării art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie.

Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinseci, se arată că nu sunt încălcate prevederile art. 16 din Constituţie, întrucât situaţia angajaţilor din mediul bugetar este diferită faţă de a celor ce îşi desfăşoară activitatea în mediul privat, din moment ce sursa salariilor de care beneficiază este chiar bugetul de stat.

Se susţine că executarea titlurilor executorii nu ţine de respectarea sau nu a dispoziţiilor art. 21 din Constituţie, amânarea acesteia fiind necesară în condiţiile de criză economică existente. În privinţa termenului rezonabil în care sunt executate hotărârile judecătoreşti, se apreciază că rezonabilitatea trebuie să se supună situaţiei de criză din prezent. Prin urmare, termenul rezonabil de executare nu poate fi decât cel în care interesul general nu va fi afectat, "adică numai după ce criza se va estompa. Abia atunci se poate analiza o eventuală încălcare a unui termen rezonabil de executare a titlurilor executorii în cauză". De asemenea, se învederează faptul că legiuitorul nu a încălcat principiul separaţiei puterilor în stat, din moment ce nu a modificat conţinutul hotărârilor judecătoreşti.

În final se mai apreciază că amânarea plăţii sumelor de bani rezultate din hotărâri judecătoreşti nu este de natură să afecteze dreptul de proprietate al celor care au obţinut astfel de hotărâri, din moment ce drepturile stabilite prin acestea există în continuare.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/6.018/E.B. din 26 octombrie 2011, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinseci, se menţionează că nu este încălcat principiul constituţional al bicameralismului, întrucât nu există diferenţe majore de conţinut juridic între forma finală a legii şi forma proiectului; în acest sens, este invocată şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale în privinţa acestui principiu, respectiv Decizia nr. 710 din 6 mai 2009.

Referitor la invocarea art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, se arată că ordonanţa de urgenţă a respectat la momentul emiterii ei aceste dispoziţii, invocându-se în acest sens Decizia Curţii Constituţionale nr. 188 din 2 martie 2010. De asemenea, se mai menţionează că valoarea sumelor care intră sub incidenţa acestei ordonanţe de urgenţă este de aproape 10.000 milioane lei, ceea ce reprezintă 1,7% din produsul intern brut (PIB) prognozat pentru anul 2012. Această măsură ar diminua dezechilibrele bugetare existente şi ar menţine deficitul bugetar în limitele aprobate prin Legea nr. 275/2010 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificaţi în cadrul fiscal-bugetar, respectiv 3% din PIB în anul 2012.

În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinseci, este menţionată jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care aceasta a constatat constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, jurisprudenţă reprezentată de Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, Decizia nr. 190 din 2 martie 2010, Decizia nr. 712 din 25 mai 2010 şi Decizia nr. 713 din 25 mai 2010.

De asemenea, se arată că dispoziţiile art. 148 din Constituţie, invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate, nu sunt incidente în cauză.

La termenul de judecată din 2 noiembrie 2011, Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor, a amânat pronunţarea pentru data de 3 noiembrie 2011, când, având în vedere imposibilitatea constituirii majorităţii prevăzute de art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, în temeiul art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, preşedintele Curţii Constituţionale a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 28 noiembrie 2011, dată la care Curtea a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale Preşedintelui Senatului, Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dovezile depuse, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, art. 10, art. 15 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.

Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, care au următorul cuprins:

"Articol unic. - Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, cu următoarea modificare:

- La articolul 1, alineatele (1) şi (2) se modifică şi vor avea următorul cuprins:

«Art. 1. - (1) Plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2011, se va realiza după o procedură de executare care începe astfel:

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiile separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi al respectării Constituţiei şi a supremaţiei sale, ale art. 11 alin. (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, ale art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, ale art. 21 alin. (2) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, ale art. 44 privind dreptul de proprietate privată, ale art. 61 alin. (2) privind rolul şi structura Parlamentului, ale art. 73 alin. (1) privind categoriile de legi, ale art. 75 alin. (4) privind procedura de adoptare a legilor, ale art. 115 alin. (4) şi (6) privind delegarea legislativă, ale art. 124 privind înfăptuirea justiţiei, precum şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) privind aplicarea cu prioritate a actelor cu caracter obligatoriu adoptate la nivelul Uniunii Europene, respectiv obligaţia autorităţilor naţionale de a-şi îndeplini obligaţiile asumate. Totodată, sunt considerate ca fiind încălcate şi prevederile art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 1 privind protecţia proprietăţii din Protocolul adiţional la Convenţie.

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea urmează a se pronunţa, pe de o parte, asupra unor aspecte de ordin procedural ce se constituie în critici de neconstituţionalitate extrinseci, iar pe de altă parte, asupra criticilor de neconstituţionalitate intrinseci a legii supuse controlului.

Totuşi, înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din listele anexate sesizării de neconstituţionalitate, a fost semnată de un număr de 140 de deputaţi.

I. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinseci, se reţin următoarele:

1. În primul rând, Curtea observă că Senatul, în şedinţa sa din 12 octombrie 2009, cu 47 de voturi pentru şi 44 împotrivă a adoptat proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă. La 12 octombrie 2011, Camera Deputaţilor a adoptat cu 143 de voturi pentru, 108 împotrivă şi 4 abţineri proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă. Prin urmare, nu poate fi reţinut aspectul învederat de Preşedintele Camerei Deputaţilor referitor la faptul că Senatul ar fi respins proiectul legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă.

Prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului.

Aceste criterii esenţiale cumulative sunt:

Din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, Curtea constată că modificările operate de către Camera Deputaţilor faţă de forma legii adoptate de Senat nu sunt de natură a genera nici deosebiri majore de conţinut juridic faţă de forma legii adoptată de Senat şi nici o configuraţie deosebită, semnificativ diferită faţă de cea a proiectului de lege în forma adoptată de Senat.

Camera Deputaţilor a modificat art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 în sensul stabilirii unei perioade de eşalonare unice a plăţii sumelor de bani rezultate din hotărâri judecătoreşti având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar pronunţate până la data de 31 decembrie 2011, text pe care Senatul nu îl modificase în calitate de Cameră de reflecţie, având în vedere data la care acesta a adoptat proiectul de lege, şi anume 12 octombrie 2009. Practic, la data adoptării proiectului de lege de către Senat erau supuse unei eşalonări unitare toate sumele de bani rezultate din hotărârile judecătoreşti având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar pronunţate; astfel, ceea ce a realizat Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 a fost continuarea liniei de gândire impuse de Senat, respectiv eşalonarea unitară a sumelor de bani rezultate din hotărârile judecătoreşti având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar pronunţate (ţinând cont şi de realitatea normativă consacrată prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010, a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010 sau a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 113/2010). Prin urmare, nu se poate susţine că, sub acest aspect, cea de-a doua Cameră, cea decizională, ar fi modificat sau ar fi deturnat intenţia normativă a Guvernului sau a primei Camere, cea de reflecţie.

Cu privire la reeşalonarea sumelor de bani rezultate din hotărârile judecătoreşti menţionate mai sus pronunţate până la data de 31 decembrie 2010 şi la eşalonarea plăţii sumelor de bani rezultate din hotărârile judecătoreşti menţionate mai sus pronunţate în perioada 31 decembrie 2010 - 31 decembrie 2011, Curtea constată că cea de-a doua Cameră, cea decizională, nu a deturnat sensul legii adoptate de Senat şi nu a dat o configuraţie juridică semnificativ diferită faţă de forma adoptată de Senat de natură să încalce principiul bicameralismului. Pe de o parte, au fost modificate perioada în care urmează a fi executate hotărârile judecătoreşti, precum şi cuantumul procentual al sumelor aferente, iar, pe de altă parte, a fost eşalonată, ca efect conex al existenţei unui calendar unic de executare a hotărârilor judecătoreşti menţionate, plata sumelor de bani aferente titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În schimb, alin. (2) al aceluiaşi articol a fost modificat de Camera Deputaţilor în sensul revenirii sale la conţinutul normativ pe care acesta l-a avut la momentul adoptării ordonanţei de urgenţă, după ce în Senat, Cameră de reflecţie, tot acest alineat fusese eliminat [în mod greşit în forma legii adoptate de Senat apare ca fiind abrogat art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, text, de fapt, inexistent; în mod corect, referirea vizează art. 1 alin. (2), astfel cum rezultă de altfel şi din raportul suplimentar comun întocmit de Comisia pentru muncă, familie şi protecţie socială şi Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări, depus sub nr. 284 din 7 octombrie 2009].

În consecinţă, se reţine că au fost respectate, sub aspectul modului de legiferare, dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (2), art. 73 alin. (1) şi art. 75 alin. (4).

2. În privinţa respectării art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, se observă că aceste dispoziţii constituţionale vizează condiţii de formă care trebuie respectate la adoptarea ordonanţelor de urgenţă. Rezultă că, prin critica lor, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate contestă constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 sub aspectul condiţiilor de formă. Aceste condiţii, desigur, trebuie analizate în raport cu momentul la care aceasta a fost adoptată. Având în vedere faptul că eventualele vicii de neconstituţionalitate ale ordonanţelor de urgenţă nu pot fi acoperite prin legea de aprobare şi că legea care ar aproba o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională, Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului a priori de constituţionalitate ce priveşte legea de aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest sens, cu titlu exemplificativ, se reţin Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, sau Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011).

Astfel, în această privinţă, Curtea observă că, printr-o bogată jurisprudenţă, a stabilit faptul că a existat o situaţie extraordinară la momentul la care a fost adoptată ordonanţa de urgenţă (a se vedea pe larg, în acest sens, Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, Decizia nr. 190 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 9 aprilie 2010, Decizia nr. 712 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 22 iunie 2010, Decizia nr. 713 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 28 iunie 2010, Decizia nr. 714 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 422 din 24 iunie 2010, Decizia nr. 823 din 22 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 611 din 30 august 2010) şi că această ordonanţă de urgenţă nu a afectat, în înţelesul constituţional al termenului, astfel cum a fost stabilit prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, drepturi şi libertăţi fundamentale, din moment ce nu acestea au fost încălcate (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 1.042 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 9 septembrie 2011).

II. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinseci, Curtea constată următoarele:

1. Susţinerea referitoare la încălcarea art. 16 din Constituţie nu poate fi reţinută. Astfel, prin Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, sau Decizia nr. 1.658 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 18 ianuarie 2011, Curtea a statuat că angajaţii din mediul public nu se află în aceeaşi situaţie juridică cu cei din mediul privat. Cei care sunt angajaţi în raporturi de muncă în mediul bugetar sunt legaţi, în mod esenţial, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile/indemnizaţiile sau soldele, de bugetul public naţional, de încasările şi de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe în ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/indemnizaţiile/soldele reprezintă astfel de cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal. În schimb, în mediul privat raporturile de muncă sunt guvernate întotdeauna de contractul individual de muncă încheiat între un angajat şi un angajator.

De altfel, aceasta este şi raţiunea pentru care angajaţii plătiţi din fonduri publice sunt retribuiţi în baza unei legi-cadru unice.

Prin urmare, nu se poate reţine că legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă ar crea o diferenţă de tratament juridic între angajaţii din mediul public şi cei din mediul privat, fără a exista o justificare obiectivă şi raţională. Această justificare este dată tocmai de legătura indisolubilă existentă între drepturile de natură salarială ce se constituie în cheltuieli de personal şi bugetul de stat.

Totodată, Curtea observă că măsura suspendării de drept a procedurilor de executare este una necesară pentru a se putea realiza finalitatea avută în vedere, respectiv eşalonarea sumelor de bani rezultate din hotărâri judecătoreşti, fiind aplicată în mod egal tuturor persoanelor ce intră sub incidenţa acesteia. Pretinsa lipsă de egalitate, în privinţa posibilităţii debitorului de a cere suspendarea executării silite, între situaţia statului ca creditor în cadrul raporturilor de drept fiscal şi cea a cetăţeanului ca creditor al statului în ipoteza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 nu poate fi reţinută. În primul caz, se aduc în discuţie dreptul fiscal şi procedura fiscală, materii care fac parte din dreptul public, "ceea ce înseamnă că subiecţii unor atari raporturi nu pot fi egali în drepturi şi obligaţii. Astfel, unul dintre subiectele raportului de drept fiscal, şi anume organul fiscal, are o poziţie dominantă, fiind înzestrat cu exerciţiul puterii de stat" (a se vedea Decizia nr. 1.357 din 27 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 852 din 9 decembrie 2009, sau Decizia nr. 894 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 13 august 2010).

Astfel, statului-creditor în raporturile de drept fiscal i se poate opune suspendarea executării silite cu plata unei cauţiuni, dar nu suspendarea provizorie a executării, iar cetăţeanului-creditor în raporturile reglementate de legea criticată i se va opune o suspendare de drept a executării silite. Diferenţa de tratament juridic rezidă tocmai din specificitatea raporturilor de drept fiscal, în care statul are o largă marjă de apreciere, din finalitatea urmărită prin suspendarea de drept a executării silite (şi anume, eşalonarea plăţii sumelor de bani rezultate din hotărâri judecătoreşti) şi din nevoia urgentă pe moment a echilibrării bugetului de stat.

2. Referitor la critica de neconstituţionalitate ce priveşte încălcarea art. 21 alin. (2) şi (3) din Constituţie privind accesul liber la justiţie şi la un proces echitabil, Curtea observă că aceasta trebuie analizată în corelare cu dispoziţiile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, potrivit cărora statul are obligaţia să asigure protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară. Acest lucru înseamnă că statul are obligaţia constituţională de a veghea la protejarea intereselor sus-menţionate în vederea asigurării stabilităţii sale economice şi financiare. Numai în acest fel devine un factor credibil la nivel naţional şi internaţional şi în măsură să respecte art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C83 din 30 martie 2010.

Drepturile fundamentale consacrate prin Constituţie nu au o existenţă abstractă, ele exercitându-se în corelare şi coroborare cu celelalte prevederi constituţionale. Această interdependenţă funcţională determină atât cadrul în care aceste drepturi se exercită, cât şi conţinutul material concret al acestora. În cauza de faţă, a nu lua în considerare prevederile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie ar echivala cu convertirea unor drepturi esenţialmente normative de natură constituţională, precum accesul liber la justiţie şi la un proces echitabil, în concepte filosofice abstracte. Prin urmare, drepturile fundamentale sunt influenţate de principiile de bază care călăuzesc însăşi existenţa statului, iar conţinutul lor normativ ţine cont de această situaţie. Desigur, numai Curtea Constituţională este cea competentă să aprecieze asupra acestui conţinut, întrucât este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate de jurisdicţie constituţională din România [a se vedea în acest sens art. 142 alin. (1) din Constituţie, precum şi art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 47/1992]. De asemenea, conţinutul drepturilor şi libertăţilor fundamentale astfel stabilit determină însuşi nivelul de protecţie pe care Constituţia îl garantează acestora.

În acest context, Curtea reiterează considerentele sale de principiu stabilite prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, precitată, în care a reţinut că eşalonările succesive ale plăţii sumelor de bani rezultate din hotărâri judecătoreşti reprezintă măsuri de natură să întărească finalitatea procesului judiciar, în sensul că reprezintă un prim pas important al debitorului de a-şi executa creanţa. Curtea a arătat că executarea creanţei într-o perioadă de 3 ani nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătoreşti, datorită caracterului sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii ale personalului bugetar.

Întărind cele stabilite prin decizia menţionată, Curtea constată că termenul rezonabil, dat fiind determinările impuse de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, este un concept esenţialmente variabil şi aprecierea să se face în funcţie de circumstanţele cauzei şi ţinând seama de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamanţilor şi de cel al autorităţilor competente, precum şi de miza litigiului pentru părţile în cauză (a se vedea Hotărârea din 27 iunie 2000, pronunţată în Cauza Frydlender împotriva Franţei, paragraful 43, sau Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunţată în Cauza Raylyan împotriva Rusiei, paragraful 31, Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Kozodoyev şi alţii împotriva Rusiei, paragraful 10, Hotărârea din 22 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Guldane Acar şi alţii împotriva Turciei, paragraful 22, Hotărârea din 24 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Chernysh împotriva Ucrainei, paragraful 21).

În cauza de faţă, Curtea observă că miza litigiului (a se vedea şi definiţia dată procesului civil în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009) este una foarte mare pentru stat, reprezentantul intereselor generale ale societăţii, întrucât se pune în discuţie chiar stabilitatea sa economică, în timp ce pentru creditorii statului, respectiv personalul bugetar plătit din fonduri publice, miza constă în recuperarea unor suplimente la salariul/indemnizaţia/solda de bază, care, deci, nu afectează dreptul constituţional la salariu. O atare concluzie rezultă şi din Decizia Curţii Constituţionale nr. 355 din 22 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 500 din 13 iulie 2011, în care s-a arătat că "Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar nu vizează ipoteza art. 78 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii [devenit art. 80 după republicarea acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011], ci ipoteza unor drepturi salariale suplimentare obţinute prin legi speciale. Persoanele care au câştigat în instanţă drepturi salariale ca urmare a concedierii, după ce instanţa de judecată a stabilit că aceasta a fost efectuată în mod netemeinic sau nelegal, aşa cum este prevăzut în art. 78 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, se află în altă situaţie juridică decât cea vizată de [...] Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009".

Prin urmare, conceptul de termen rezonabil trebuie privit atât din perspectiva cetăţeanului, creditor, cât şi din cea a statului, debitor. Dacă s-ar privi unilateral acest termen s-ar ajunge la situaţii nepermise, respectiv executarea hotărârilor judecătoreşti fie într-un interval mai mare de timp, care poate apărea ca fiind rezonabil pentru stat, dar total contrar intereselor cetăţeanului, fie într-o perioadă de timp foarte scurtă, care pare rezonabilă pentru cetăţean, dar contrară stabilităţii economice şi financiare pe care statul trebuie să o asigure. În consecinţă, termenul rezonabil trebuie apreciat şi stabilit din analiza concurentă a intereselor generale ale societăţii cu cele ale cetăţeanului. Or, în cauza de faţă, termenul în care urmează a se eşalona, respectiv reeşalona debitele statului ţine cont atât de interesele debitorului, cât şi de cele ale creditorului, existând un just echilibru între acestea.

Curtea observă că, spre deosebire de cele stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Burdov 2 împotriva Rusiei, sau prin Hotărârea din 15 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Yuriy Nikolayevich Ivanov împotriva Ucrainei, statul român nu numai că nu refuză executarea hotărârilor judecătoreşti, ci se obligă la plata eşalonată a sumelor prevăzute prin acestea. Astfel, rezultă că situaţiile avute în vedere nu sunt comparabile; în speţă, nu este vorba de complexitatea procedurii interne de executare sau a sistemului bugetar public ori de faptul că autorităţile statului se prevalează de lipsa de fonduri sau a altor resurse pentru executarea hotărârilor judecătoreşti, ci de problema sistemică ce rezultă din plata sumelor de bani care ar trebui executate şi de impactul acesteia asupra stabilităţii economice şi financiare a ţării. De asemenea, nici cele stabilite în Hotărârea din 25 octombrie 2011, pronunţată în Cauza Tkhyegepso şi alţii împotriva Rusiei, paragrafele 17 şi 18, nu sunt aplicabile în situaţia de faţă, întrucât statul se confruntă cu o problemă sistemică şi nu depinde de voinţa lui faptul de a executa sau nu imediat hotărârile judecătoreşti ce intră sub incidenţa legii criticate. Din contră, depune toate eforturile în acest sens.

Curtea Constituţională a mai arătat, prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, că executarea eşalonată a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi băneşti nu este interzisă în niciun mod de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale; executarea uno icto constituie o modalitate de executare, însă nu singura pe care statul o poate alege.

Având în vedere cele de mai sus, Curtea observă că statul a făcut uz de marja sa de apreciere în privinţa termenului în care să fie executate hotărârile judecătoreşti, tocmai datorită situaţiei economice şi financiare îngrijorătoare în care se află, ceea ce nu este contrar nici art. 21 alin. (3) din Constituţie şi nici art. 6 paragraful 1 din convenţia sus-menţionată.

De asemenea, îşi menţin valabilitatea mutatis mutandis, în privinţa criticii de neconstituţionalitate care vizează art. 1 alin. (4) din Constituţie, cele stabilite prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, decizie prin care Curtea a arătat că pretinsa încălcare a prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, coroborate cu cele ale art. 126 alin. (1) privind instanţele judecătoreşti, nu poate fi reţinută din moment ce nu se refuză aplicarea hotărârilor judecătoreşti, ci, din contră, acestea sunt recunoscute, iar statul îşi ia angajamentul ferm de a le executa întocmai potrivit criteriilor rezonabile şi obiective stabilite în actul normativ contestat. Prin urmare, reglementarea criticată nu este o măsură prin care se interzice nici măcar temporar executarea unei hotărâri judecătoreşti şi, în consecinţă, nu reprezintă o imixtiune a puterii legislative în procesul de realizare a justiţiei.

3. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în mod constant că despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă şi executorie constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1: neexecutarea plăţii într-un termen rezonabil a constituit deci o atingere a dreptului reclamantului la respectarea bunurilor, ca şi faptul că lipsa de lichidităţi nu poate justifica un asemenea comportament (Hotărârea din 9 decembrie 1994, pronunţată în Cauza Rafinăriile greceşti Stran şi Stratis Andreadis împotriva Greciei, paragraful 59, Hotărârea din 19 octombrie 2000, pronunţată în Cauza Ambruosi împotriva Italiei, paragrafele 20 şi 21, Hotărârea din 7 mai 2002, pronunţată în Cauza Burdov 1 împotriva Rusiei, paragraful 40, Hotărârea din 6 octombrie 2005, pronunţată în Cauza Androsov împotriva Rusiei, paragraful 69, Hotărârea din 26 aprilie 2006, pronunţată în Cauza Zubko şi alţii împotriva Ucrainei, paragraful 65, Hotărârea din 22 februarie 2007, pronunţată în Cauza Gavrileanu împotriva României, paragraful 52, Hotărârea din 27 iulie 2010, pronunţată în Cauza Streltsov şi alţi pensionari militari din Novocherkassk împotriva Rusiei, paragraful 71, Hotărârea din 28 iunie 2011, pronunţată în Cauza Ştefan Angelescu şi alţii împotriva României, paragraful 17, Hotărârea din 15 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Mistreanu împotriva Moldovei, paragraful 39).

Se observă că reglementarea criticată nu consacră o privare de proprietate, ci mai degrabă o ingerinţă în privinţa dreptului persoanelor fizice la respectarea bunurilor lor.

Pentru ca restrângerea menţionată să poată fi justificată trebuie întrunite, în mod cumulativ, cerinţele expres prevăzute de art. 53 din Constituţie, şi anume:

- să fie prevăzută prin lege;

- să se impună;

- să se circumscrie motivelor expres prevăzute de textul constituţional, şi anume pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav;

- să fie necesară într-o societate democratică;

- să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o;

- să fie aplicată în mod nediscriminatoriu;

- să nu aducă atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.

Astfel, prima condiţie este respectată, aflându-ne în faţa unui act de reglementare primară; ingerinţa se impune în vederea restructurării şi echilibrării cheltuielilor bugetare, precum şi pentru respectarea prevederilor art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C83 din 30 martie 2010, coroborate cu art. 1 din Protocolul nr. 12 la Tratat privind procedura aplicabilă deficitelor excesive. Acest lucru înseamnă menţinerea unui raport între deficitul public prevăzut sau realizat şi produsul intern brut la preţurile pieţei de 3%.

De asemenea, se constată că situaţia de criză financiară mondială afectează, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională. Executarea necontrolată a peste 27.700 hotărâri judecătoreşti executorii existente la data de 31 decembrie 2010 ce privesc numai creanţe salariale în valoare de peste 8.028.252 milioane lei ar duce la crearea unui dezechilibru bugetar din moment ce suma totală menţionată reprezintă 1,4 din produsul intern brut estimat pe anul 2012 şi 19,5% din plafonul nominal al cheltuielilor de personal aferente bugetului pe anul 2012. Astfel ar fi afectate stabilitatea economică a statului şi, implicit, securitatea naţională; în acest context intervine şi obligaţia statului ca, în temeiul art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie, să asigure "protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară". De altfel, Parlamentul trebuie să păstreze controlul asupra deciziilor fundamentale în domeniul politicii bugetare şi are o marjă de apreciere în acest domeniu, trebuind să asigure sustenabilitatea bugetului şi performanţa economică a statului. Curtea Constituţională trebuie să respecte această marjă de apreciere, controlul său limitându-se la încălcările evidente ale textelor constituţionale (a se vedea în acest sens şi Hotărârea Tribunalului Constituţional Federal german 2 BvR 987/10 din 7 septembrie 2011 privind soluţionarea plângerilor de neconstituţionalitate formulate împotriva pachetului de măsuri privind ajutorul financiar acordat Greciei şi fondul de salvare a monedei euro).

Cele de mai sus demonstrează cu prisosinţă faptul că măsura criticată este necesară într-o societate democratică.

În privinţa proporţionalităţii măsurii, Curtea observă că atingerea adusă bunurilor persoanelor care beneficiază de hotărâri judecătoreşti de natura celor prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 este rezultatul efectului sistemic, structural pe care acestea îl au asupra bugetului de stat în condiţii de criză economică şi financiară accentuată. Prin urmare, situaţia invocată este una diferită de cea a unor hotărâri judecătoreşti izolate, gradul mare de abatere de la obişnuit în cazul de faţă fiind unul mare. Nu este vorba despre o omisiune a statului, despre lipsa de diligenţă a acestuia, despre eventuala sa opoziţie faţă de autoritatea de care se bucură hotărârile judecătoreşti, ci de necesitatea creării unui echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesele particulare ale persoanelor care intră sub incidenţă ordonanţei de urgenţă criticate. Astfel, cum arată şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, o astfel de măsură trebuie să păstreze un just echilibru între interesele statului şi cele ale reclamanţilor (Hotărârea din 26 aprilie 2006, pronunţată în Cauza Zubko şi alţii împotriva Ucrainei, paragraful 67 sau Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunţată în Cauza Beyeler împotriva Italiei, paragraful 107).

În consecinţă, măsura eşalonării executării hotărârilor judecătoreşti păstrează un astfel de echilibru, Guvernul arătând că valoarea unor astfel de titluri executorii până la data de 31 decembrie 2010 era peste 8.028.252 milioane lei (aproximativ 2 miliarde de euro), iar numărul acestora era peste 27.700 la nivelul întregii ţări.

Reiese astfel că suportarea acestei sarcini nu incumbă numai anumitor persoane sau unui anumit grup defavorizat care să suporte în final o sarcină excesivă şi disproporţionată pentru echilibrarea situaţiei economice a statului (neaflându-ne deci în situaţia reclamantului din Cauza Kjartan Asmundsson împotriva Islandei, Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 12 octombrie 2004), ci vizează totalitatea angajaţilor din mediul public care până la data de 31 decembrie 2010 au obţinut hotărâri judecătoreşti ce vizează drepturi salariale.

În fine, Curtea reţine că măsura este aplicată nediscriminatoriu, respectiv tuturor angajaţilor din sfera publică în favoarea cărora au fost pronunţate hotărâri judecătoreşti prin care au fost acordate drepturi salariale.

Concluzia care se impune este aceea că statul nu contestă existenţa unui bun în sensul art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţie, "nu neagă existenţa şi întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătoreşti şi nu refuză punerea în aplicare a acestora. Măsura criticată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenţiei, fiind deci o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituţie, în condiţiile unei crize financiare accentuate" (a se vedea Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, precitată). Rezultă că prin eşalonarea efectuată statul nu a afectat esenţa dreptului de proprietate, nu a adus atingere substanţei acestui drept şi cu atât mai puţin nu a negat existenţa acestuia.

În fine, Curtea constată că dispoziţiile art. 148 din Constituţie, invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate, nu sunt incidente în cauză, autorii sesizării neaducând argumente în sensul că autorităţile statului nu şi-ar îndeplini obligaţiile stabilite în Tratatul de aderare la Uniunea Europeană.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar sunt constituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc la data de 28 noiembrie 2011 şi la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

*

* *

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, susţinem că obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar trebuia admisă pentru următoarele motive:

Caracterul unitar al procesului civil impune respectarea garanţiilor ce caracterizează dreptul la un proces echitabil atât în faza judecăţii, cât şi în cea a executării silite.

În legătură cu prevederile art. 21 alin. (2) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi la un proces echitabil, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, a reţinut că, "potrivit jurisprudenţei sale - Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009 - «procesul civil parcurge două faze: judecata şi executarea silită, aceasta din urmă intervenind în cazul hotărârilor susceptibile de a fi puse în executare cu ajutorul forţei de constrângere a statului sau a altor titluri executorii, în măsura în care debitorul nu îşi execută de bunăvoie obligaţia»".

Prin Decizia nr. 6 din 11 noiembrie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 4 martie 1993, Curtea a stabilit că "în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat, Parlamentul nu are dreptul să intervină în procesul de realizare a justiţiei [...]. De aceea, o dispoziţie legală prin care se suspendă cursul judecăţii sau executarea hotărârilor judecătoreşti definitive referitoare la anumite cauze determinate este neconstituţională".

Soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil este un drept fundamental consacrat atât în Constituţia României [art. 21 alin. (3), cât şi în Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (art. 6)].

Prelungirea excesivă a termenului pentru executarea unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile încalcă aceste drepturi fundamentale.

În acest sens s-a pronunţat în repetate rânduri şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

Soluţionând Cererea nr. 60.858/00 şi pronunţând Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că un termen de 2 ani şi 7 luni de executare a unei hotărâri judecătoreşti nu este excesiv în condiţiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unităţii militare debitoare. Totodată, în Cauza Burdov împotriva Rusiei, 2002, aceeaşi curte a apreciat că o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidităţi pentru a justifica refuzul de a executa o condamnare.

Executarea unei sentinţe sau a unei decizii, indiferent de instanţa care o pronunţă, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces", în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenţie. Dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre definitivă şi obligatorie să rămână fără efect în detrimentul unei părţi [Immobiliare Saffi împotriva Italiei, Hotărârea din 28 iulie 1999, paragraful 63, Sandor împotriva României, Hotărârea din 24 martie 2005, paragraful 23]. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi (Hornsby împotriva Greciei, Hotărârea din 19 martie 1997, paragraful 41, şi Societatea Comercială "Ruxandra Trading" - S.R.L. împotriva României, Hotărârea din 12 iulie 2007, paragraful 55).

Este sarcina statului, în speţă debitor, de a executa hotărârile judecătoreşti dacă factorii care împiedică sau blochează executarea deplină şi în timp rezonabil a acestora sunt sub controlul autorităţilor (Cauza Yuriy Nikolayevich Ivanov împotriva Ucrainei, Hotărârea din 15 octombrie 2009, paragraful 54, sau Cauza Sokur împotriva Ucrainei, Hotărârea din 26 aprilie 2005, paragraful 33).

În cauza Immobiliare Saffi împotriva Italiei (Hotărârea din 29 iulie 1999 - paragraful 74) s-a arătat că o întârziere în executarea unei hotărâri poate fi justificată de circumstanţe particulare, dar întârzierea nu poate avea drept consecinţă atingerea substanţei dreptului protejat de art. 6 paragraful 1 din Convenţie.

Pentru a decide dacă întârzierea este rezonabilă, se analizează complexitatea procedurilor de executare, comportamentul reclamantului şi al autorităţilor, precum şi natura şi miza litigiului pentru cel interesat (a se vedea Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Kozodoyev împotriva Rusiei, paragraful 10, Hotărârea din 27 iunie 2000, pronunţată în Cauza Frydlender împotriva Franţei, paragraful 43, sau Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunţată în Cauza Raylyan împotriva Rusiei, paragraful 31).

Executarea unei hotărâri judecătoreşti care implică plata unor despăgubiri băneşti nu este considerată ca fiind complexă, astfel încât o perioadă de peste 1 an de întârziere, 2 ani şi 6 luni, respectiv 3 ani şi 9 luni în executarea acesteia nu este considerată compatibilă cu Convenţia (a se vedea cauzele Kazakievich şi nouă alţi "pensionari militari" împotriva Rusiei, Hotărârea din 14 ianuarie 2010, paragraful 40, Zubko şi alţii împotriva Ucrainei, Hotărârea din 26 aprilie 2006, paragraful 62, şi Tokazov împotriva Rusiei, Hotărârea din 13 ianuarie 2011, paragraful 37).

Lipsa fondurilor bugetare nu poate constitui un motiv pentru întârzierea executării hotărârilor judecătoreşti (a se vedea Cauza Yuriy Nikolayevich Ivanov împotriva Ucrainei, Hotărârea din 15 octombrie 2009, paragrafele 55 şi 56, Cauza Ventorino împotriva Italiei, Hotărârea din 17 mai 2011, paragraful 30, sau Cauza Burdov 1 împotriva Rusiei, Hotărârea din 7 mai 2002, paragraful 35).

În Cauza Guler şi Kekec împotriva Turciei (Hotărârea din 7 iunie 2011) s-a arătat că statul nu se poate prevala de lipsa de fonduri pentru a nu îşi onora debitul rezultat dintr-o hotărâre judecătorească (paragraful 22), astfel încât o întârziere de 7 şi 8 ani în executarea unor hotărâri judecătoreşti încalcă art. 6 paragraful 1 din Convenţie (paragraful 23). Menţionăm că hotărârile judecătoreşti au fost obţinute în anii 2003 şi 2004.

În cauza Tkhyegepso şi alţii împotriva Rusiei (Hotărârea din 25 octombrie 2011, paragrafele 17 şi 18) s-a arătat că o întârziere de peste 3 ani în executarea unei hotărâri judecătoreşti (în cauză hotărârile au fost obţinute în perioada iulie 2000 - decembrie 2005) constituie o încălcare a art. 6 paragraful 1 din Convenţie şi art. 1 paragraful 1 din Protocolul adiţional la Convenţie.

Complexitatea procedurii interne de executare sau a sistemului bugetar public nu este de natură să exonereze statul de la obligaţia sa prevăzută de Convenţie de a garanta tuturor dreptul de a fi executate într-un termen rezonabil acele hotărâri judecătoreşti care sunt obligatorii şi executorii. Nu este permis autorităţilor statului a se prevala de lipsa de fonduri sau a altor resurse ca scuză pentru a nu onora debitul stabilit prin hotărâre judecătorească. Este obligaţia statelor contractante să îşi organizeze sistemul juridic în aşa fel încât autorităţile competente să îşi poată executa obligaţiile (Cauza Burdov 2 împotriva Rusiei, Hotărârea din 15 ianuarie 2009, paragraful 70, şi Cauza Streltsov şi alţi pensionari militari din Novocherkassk împotriva Rusiei, Hotărârea din 27 iulie 2010, paragraful 71).

De altfel, termenul rezonabil trebuia să aibă în vedere ambele părţi şi nu numai pe debitor.

Dacă, în mod excepţional, în procedura de executare a unei hotărâri judecătoreşti poate fi acceptată intervenţia unui stat contractant, consecinţa unei asemenea intervenţii nu poate fi încetarea, invalidarea sau întârzierea într-o manieră excesivă a executării şi cu atât mai mult subminarea fondului deciziei (Cauza Immobiliare Saffi împotriva Italiei, Hotărârea din 29 iulie 1999, paragraful 74).

Menţionăm că hotărârile pronunţate în cauzele Burdov 2 împotriva Rusiei şi Yuriy Nikolayevich Ivanov împotriva Ucrainei, ambele din anul 2009, sunt hotărâri-pilot ce privesc neexecutarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către instanţele naţionale (atât lipsa executării, cât şi executarea cu întârziere a acestora).

Nu în ultimul rând, menţionăm că Rezoluţia Adunării Parlamentare a Consiliului Europei nr. 1.787 din 26 ianuarie 2011, intitulată Implementarea hotărârilor Curţii Europene a Drepturilor Omului*1), pe lângă problemele rezultate din Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României (Hotărârea din 12 octombrie 2010), atrage atenţia în privinţa României asupra neexecutării hotărârilor judecătoreşti definitive, ca problemă structurală - pct. 7.6 din Rezoluţie. Prin urmare, se solicită autorităţilor statului să ia toate măsurile necesare pentru a rezolva problemele identificate (pct. 10.3 din Rezoluţie).

-------

*1)Potrivit art. 24.1.b. din Regulile de procedură ale Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, o rezoluţie exprimă decizia Adunării asupra unei chestiuni de fond a cărei punere în aplicare ţine de competenţa sa sau un punct de vedere care angajează răspunderea sa.

Debitorul, potrivit dreptului comun, nu îşi poate hotărî unilateral modul de executare a obligaţiilor rezultate din hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile. Există posibilitatea ca de comun acord cu reprezentanţii creditorilor să încheie un protocol prin care să stabilească, în caz de imposibilitate de executare, tranşele şi termenele de plată a obligaţiilor.

Având în vedere cele relatate mai sus, cunoscând faptul că statul, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată ulterior prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, a făcut uz de marja sa de apreciere în privinţa termenului în care să fie executate hotărârile judecătoreşti, o nouă extindere a perioadei de executare a acestor hotărâri, până în anul 2016, încalcă drepturile fundamentale consacrate de art. 21 alin. (2) şi (3) din Constituţia României şi de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Judecător,

prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru

Judecător,

Puskas Valentin Zoltan

Judecător,

prof. univ. dr. Tudorel Toader

------