DECIZIA nr. 3 din 20 ianuarie 2020

EMITENT

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE - COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPT

Dosar nr. 924/1/2019

1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 924/1/2019, a fost constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 27^5 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

2. Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

3. La ședința de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulament.

4. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 6.044/63/2018 și Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.001/85/2018, ce fac obiectul Dosarului nr. 924/1/2019.

5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; pârâta-intimată din Dosarul nr. 6.044/63/2018 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și recurentul-reclamant și intimata-pârâtă din Dosarul nr. 1.001/85/2018 al Curții de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal au depus, în termen legal, prin avocat, respectiv consilier juridic, puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

6. De asemenea referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărârile judecătorești relevante ce au fost identificate, precum și opiniile teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

7. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării

8. Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 19 martie 2019, în Dosarul nr. 6.044/63/2018, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: în interpretarea dispozițiilor pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017), din categoria personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică face parte și personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, prevăzut la art. 5 alin. (4) din Ordinul ministrului sănătății nr. 1.078/2010 privind aprobarea regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București (Ordinul nr. 1.078/2010)?

9. Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție la data de 29 martie 2019 cu nr. 924/1/2019.

10. La 3 iunie 2019, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost înregistrată sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.001/85/2018, cu același obiect.

11. În aceste împrejurări, având în vedere identitatea chestiunii de drept, s-a dispus conexarea noului Dosar, nr. 1.549/1/2019, la Dosarul nr. 924/1/2019.

II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

12. Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare

13. Ordinul ministrului sănătății nr. 1.078/2010 privind aprobarea regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București

14. Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 95/2006)

III. Expunerea succintă a proceselor

15. În ambele dosare în care s-au formulat sesizările, reclamanții, având funcția de șef Serviciu control în sănătate publică al Direcției de Sănătate Publică a Județului Dolj, respectiv Sibiu, au solicitat, în contradictoriu cu intimatele Direcția de Sănătate Publică a Județului Dolj/Sibiu, anularea unor dispoziții emise de acestea, în sensul corectării salariului de bază brut stabilit cu data de 1 ianuarie 2018, în conformitate cu Legea-cadru nr. 153/2017, stabilirea nivelului de salarizare pentru funcțiile publice specifice în cadrul aceleiași instituții, prin asimilare cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, aplicabile personalului de specialitate care exercită activitatea de inspecție sanitară de stat, retroactiv și pentru viitor; emiterea unor noi dispoziții prin care să le fie acordat salariul corespunzător funcției publice specifice desfășurate în cadrul instituției, aferent anexei nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017; obligarea instituției la recalcularea, alocarea și plata drepturilor bănești reprezentând diferența dintre drepturile salariale cuvenite prin aplicarea asimilării cu funcțiile și salariile de bază prevăzute în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 și a drepturilor salariale efectiv acordate începând cu luna ianuarie 2018 și până la data soluționării cererii de chemare în judecată și, pe cale de consecință, actualizarea acestor sume cu rata inflației de la data scadenței fiecăreia și până la data plății elective a sumelor datorate și a dobânzii legale calculate, începând cu data formulării cererii de chemare în judecată și până la data plății efective.

16. În motivarea cererilor, reclamanții au susținut că funcția publică deținută este dublată de cea de medic primar, fiind chiar subsidiară acesteia din urmă, astfel încât salarizarea trebuia stabilită în funcție de anexa nr. II capitolul I pct. 2 din Legea-cadru nr. 153/2017.

17. Prin Sentința nr. 2.384 din 14 noiembrie 2018 pronunțată de Tribunalul Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă cererea de chemare în judecată, a fost anulată dispoziția contestată în ceea ce privește stabilirea salariului reclamantei și a fost obligată pârâta la emiterea unei noi dispoziții prin care să stabilească salariul reclamantei, începând cu data de 1 ianuarie 2018 și, în continuare, prin raportare la salariile de bază pentru funcțiile prevăzute în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017.

18. Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond a reținut că, analizând logic și sistematic normele juridice aplicabile în cauză, este evidentă intenția legiuitorului ca personalul de specialitate din cadrul direcțiilor de sănătate publică, respectiv funcționarii publici care au prerogative de control și au pregătire profesională superioară în medicină să beneficieze de același salariu ca și personalul prevăzut pentru unitățile clinice. În consecință, deși legiuitorul a reglementat salarizarea funcționarilor publici în cuprinsul anexei nr. VIII din Legea-cadru nr. 153/2017, pentru funcționarii publici cu pregătire profesională superioară în medicină, cu confirmare în specialitățile medicale indicate (igienă, medicina muncii, sănătate publică) și care desfășoară activitatea de inspecție sanitară, a instituit o excepție, aceștia urmând a fi salarizați la același nivel de salarizare ca și personalul din unitățile clinice.

19. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Direcția de Sănătate Publică a Județului Dolj, susținând că în mod nejustificat instanța de fond a anulat dispoziția atacată, că salarizarea reclamantei a fost făcută în conformitate cu prevederile anexei nr. VIII capitolul I lit. A pct. II din Legea-cadru nr. 153/2017, datorită faptului că este funcționar public, funcția pe care o ocupă nefiind aceea de medic (aceasta fiind doar pregătirea profesională), ci funcția publică de conducere, respectiv „șef serviciu control în sănătate publică, gradul II, gradația 5“.

20. La termenul din 19 martie 2019, Curtea, din oficiu, a pus în discuție sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept anterior arătată.

21. Prin încheierea pronunțată la aceste termen, sesizarea a fost considerată admisibilă și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, s-a dispus suspendarea judecății.

22. În Dosarul nr. 1.001/85/2018, Tribunalul Sibiu - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 737/CA din 16 octombrie 2018, a respins acțiunea, reținând că reclamantul are calitatea de funcționar public, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), că Legea-cadru nr. 153/2017 prevede salarizarea diferită pentru personalul de specialitate medico-sanitar și auxiliar sanitar, încadrat cu contract de muncă, și funcționarii publici care își desfășoară activitatea în direcțiile de sănătate publică, salariile fiind prevăzute în anexe distincte, care fac parte integrantă din legea-cadru.

23. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, susținând că prin aplicarea grilelor de salarizare aferente funcționarilor publici a rezultat o gravă afectare a drepturilor sale salariale, o gravă discriminare, că, potrivit legii, calitatea de medic primar/specialist în sănătate publică la nivelul structurii de conducere a direcțiilor de sănătate publică pe plan local este o condiție obligatorie pentru deținerea funcției publice și este intrinsec legată de abilitatea de a asigura scopul acestor structuri, de a pune în aplicare politica și programele naționale de sănătate publică, de a elabora și implementa acțiuni locale de sănătate publică. Calitatea de funcționar public a unui șef serviciu control din cadrul direcției de sănătate publică rezidă din necesitatea de a exercita prerogative de putere publică, ceea ce, în condițiile interpretării legii salarizării astfel cum a făcut-o pârâta, prin acordarea unor drepturi mult inferioare angajaților care sunt doar personal de specialitate, cu atribuții și sarcini mult inferioare, deși îndeplinește dubla calitate de funcționar public și personal de specialitate-medic primar, creează o gravă discriminare, îndepărtându-se, în mod vădit, de la scopul legii.

24. Reclamantul a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea acestei chestiuni de drept.

25. Prin Încheierea din 22 aprilie 2019, Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea, a dispus sesizarea instanței supreme și, în temeiul dispozițiilor art. 520 alin. (2) din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecății.

IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularii sesizărilor

26. Instanțele de trimitere au constatat admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație si Justiție, pentru următoarele considerente:– de lămurirea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Dispozițiile legale a căror interpretare se solicită, invocate de contestatori la instanța de fond, sunt repuse în discuție și în fața instanței de control judiciar, întrucât, prin recursurile declarate, se ridică problema calificării funcționarilor publici cu atribuții de control din cadrul serviciului de control în sănătate publică, din direcțiile de sănătate publică, ca fiind „personal de specialitate medicală din direcțiile de sănătate publică“, în contextul în care aceștia au pregătire superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, situație în care se regăsesc și contestatorii. Astfel, stabilirea modului de interpretare a noțiunii de „personal de specialitate“ este esențială pentru determinarea salarizării contestatorilor, respectiv conform dispozițiilor anexei nr. VIII sau în baza dispozițiilor anexei nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017.

V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

27. În Dosarul nr. 6.044/63/2018 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, părțile nu au depus, în scris, puncte de vedere cu privire la această chestiune de drept, arătând, prin apărător și consilier juridic, verbal, în ședința publică din 19 martie 2019, că sunt de acord cu sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție, din oficiu, de instanța de recurs, apreciind că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării.

28. După comunicarea raportului întocmit de judecătorii-raportori, în condițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, intimata-reclamantă a depus, prin avocat, un punct de vedere asupra chestiunii de drept, susținând, în esență, că noțiunea de „personal de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, menționată în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, nu este definită de lege și că, în atare situație, potrivit principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, o interpretare limitată doar la calitatea de funcționar public contravine normelor speciale, respectiv art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, potrivit căruia funcționarii publici din cadrul serviciului de control în sănătate publică din cadrul direcțiilor de sănătate publică sunt personal de specialitate.

29. În Dosarul nr. 1.001/85/2018 al Curții de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, recurentul-reclamant și-a exprimat punctul de vedere prin cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar intimata-pârâtă Direcția de Sănătate Publică a Județului Sibiu a solicitat respingerea cererii de sesizare.

30. După comunicarea raportului, recurentul-reclamant a depus, prin avocat, un punct de vedere asupra chestiunii de drept, prin care a susținut că se impune admiterea sesizării și pronunțarea unei hotărâri prealabile care să permită încadrarea sa în dispozițiile pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017. Pentru clarificarea sintagmei „personal de specialitate“ a invocat dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 și ale art. 5 alin. (3) și (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, apreciind ca eronată și discriminatorie interpretarea dată de judecătorii-raportori prin raportul întocmit, operând ca o sancțiune la adresa medicului care îndeplinește asemenea funcții, fără a se ține seama că această calitate (de medic) era obligatorie pentru dobândirea funcției publice.

31. Intimata-pârâtă Direcția de Sănătate Publică a Județului Sibiu a depus un punct de vedere prin care a solicitat respingerea sesizării, apreciind că aceasta are drept scop adăugarea la lege, iar nu interpretarea dispozițiilor legale.

VI. Punctul de vedere al completurilor de judecată care au formulat sesizările cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

32. Completurile de judecată învestite cu soluționarea recursurilor în dosarele în care s-au formulat sesizările au constatat că, în legislație, nu este definită noțiunea de „personal de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, menționată în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, o noțiune similară fiind identificată în art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care face referire la personalul de specialitate împuternicit de instituțiile cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat, conform normelor generale și specifice elaborate de către acestea și aprobate prin ordin al ministrului sănătății.

33. Direcțiile de sănătate publică sunt instituții cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat, așa cum rezultă din art. 23 din Legea nr. 95/2006, care prevede că regulamentul de organizare și funcționare, precum și structura organizatorică ale direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București se stabilesc prin ordin al ministrului sănătății, în aplicarea acestei norme legale fiind emis Ordinul ministrului sănătății nr. 1.078/2010, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 550 din 5 august 2010.

34. Cum potrivit dispozițiilor art. 5 din Ordinul nr. 1.078/2010, din personalul care este încadrat în cadrul direcțiilor de sănătate publică, doar funcționarii publici din serviciul de control în sănătate publică au atribuții de control, din coroborarea prevederilor Ordinului nr. 1.078/2010 cu dispozițiile art. 27 din Legea nr. 95/2006, care prevede că personalul de specialitate împuternicit de instituțiile cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat are atribuții de control, atribuții enumerate în această normă legală, rezultă că funcționarii publici din cadrul serviciului de control în sănătate publică din cadrul direcțiilor de sănătate publică sunt personal de specialitate, în înțelesul Legii nr. 95/2006.

35. Prin art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1.078/2010 s-a prevăzut că personalul direcțiilor de sănătate publică este constituit din funcționari publici, precum și alte categorii de personal medico-sanitar și auxiliar sanitar care nu exercită prerogative de putere publică, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere și control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viață și muncă, evaluarea și promovarea sănătății, respectiv laboratorul de diagnostic și investigare în sănătate publică) și personalul compartimentului administrativ și mentenanță, care sunt personal contractual.

36. Or, textul legal sus-menționat nu prevede că personalul din cadrul direcțiilor sanitare este constituit din funcționari publici și personal medico-sanitar și auxiliar sanitar, ci faptul că este constituit din „funcționari publici, precum și alte categorii de personal medico-sanitar și auxiliar sanitar (...)“, ceea ce semnifică faptul că și funcționarii publici pot fi personal medico-sanitar.

37. În același timp, art. 5 alin. (4) din același ordin prevede că în cadrul serviciului de control în sănătate publică activează personal cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, precum și alte categorii de personal, din coroborarea acestei norme legale cu dispozițiile alin. (3) rezultând că aceste persoane cu atribuții de control și pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale enumerate sunt funcționari publici, celelalte persoane cu pregătire profesională în medicină făcând parte din departamentul de supraveghere în sănătate publică, ca personal contractual.

38. În consecință, în raport cu dispozițiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010 și art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, o condiție de încadrare în serviciul de control în sănătate publică este ca funcționarul public să aibă pregătire profesională în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii și sănătate publică, chiar și în cazul șefului serviciului de control în sănătate publică, care trebuie să aibă pregătire profesională de medic specialist/primar în specialitățile de igienă sau sănătate publică.

39. De altfel, condiția studiilor universitare de licență, respectiv studii superioare de lungă durată, specializarea medicină și a gradului de medic primar igienă a fost prevăzută în Ordinul nr. 1.423*) din 19 mai 2011 al Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, depus în copie la Dosarul nr. 6.044/63/2018 al Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal (astfel cum se menționează în încheierea de sesizare), ordin prin care a fost aprobată organizarea concursului pentru funcția publică de conducere de șef serviciu de control în sănătate publică din cadrul Direcției de Sănătate Publică a Județului Hunedoara, funcție publică pe care a ocupat-o anterior reclamanta.

*) Ordinul nr. 1.423/2011 nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I.

40. În același timp, art. 27 din Legea nr. 95/2006 nu distinge între personalul contractual și funcționarii publici, prevăzând doar faptul că persoanele care exercită activitatea de inspecție sanitară de stat, activitate desfășurată și de funcționarii publici din cadrul serviciului control în sănătate publică din cadrul direcțiilor de sănătate publică, indiferent de poziția ocupată în cadrul serviciului, sunt personal de specialitate.

41. În aceste condiții, întrucât pentru desfășurarea activității de control în sănătate publică este necesar ca persoanele care desfășoară activități de control să aibă pregătire de specialitate, rezultă că funcționarii publici cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale în igienă, medicina muncii, sănătate publică, prevăzuți la art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, fac parte din „personalul de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, prevăzut în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017.

42. Un alt argument în sprijinul acestui punct de vedere îl constituie faptul că anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 nu face referire în mod exclusiv la personalul de specialitate contractual din cadrul unităților sanitare clinice sau din cadrul direcțiilor de sănătate publică, ci și la funcționarii publici din cadrul serviciului de control în sănătate publică, care au calificare în igienă, medicina muncii, sănătate publică.

43. Astfel, legiuitorul a înțeles să prevadă chiar în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 un drept la majorarea salarială care este aplicabil doar funcționarilor publici cu atribuții de control din cadrul direcțiilor de sănătate publică, respectiv la pct. 14 din tabelul de la pct. 1.4 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 a prevăzut că beneficiază de majorarea salariului de bază avut cu un procent de 7,5% personalul „care desfășoară control în sănătate publică - direcția de sănătate publică“.

VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

44. Instanțele naționale au comunicat, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, o singură hotărâre judecătorească pronunțată în problema de drept ce face obiectul sesizării, respectiv Decizia nr. 361 din 14 februarie 2019 a Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, prin care sa admis recursul formulat de pârâta Direcția de Sănătate Publică a Județului Dolj împotriva Sentinței nr. 2.478 din 5 decembrie 2018 a Tribunalului Dolj - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a fost casată sentința și, în rejudecare, sa respins cererea de chemare în judecată. În motivarea acestei decizii s-a reținut, în principal, calitatea de funcționar public a reclamantei, care determină coordonatele salarizării sale. S-a arătat că faptul că reclamanta a absolvit studii medicale superioare, fiind confirmată ca medic primar în specialitatea epidemiologie, nu este de natură a o plasa pe aceasta în cea de-a doua categorie de personal avută în vedere de art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1.078/2010, calitatea de funcționar public, ce implică în mod necesar exercițiul prerogativelor de putere publică, împiedicând această încadrare, chiar dacă una dintre condițiile pentru ocuparea funcției publice exercitate viza tocmai o astfel de calificare și specializare medicală. În acest sens au opinat și judecătorii Tribunalului Giurgiu.

45. Dimpotrivă, judecătorii tribunalelor Sibiu, București, Teleorman, Ilfov, Ialomița, Vrancea, Bihor, Argeș și ai Curții de Apel Oradea - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal au apreciat că din categoria personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică face parte și personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale în igienă, medicina muncii, sănătate publică. Aceasta întrucât, deși legea-cadru nu definește noțiunea de „personal de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, o noțiune similară este identificată de art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, iar interpretarea acestui text de lege, coroborat cu art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, susține concluzia formulată.

46. Celelalte curți de apel nu au identificat practică judiciară în materie și nici nu au exprimat opinii teoretice asupra problemei de drept.

47. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

48. Din verificările efectuate rezultă că instanța de contencios constituțional nu s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor pct. 2 nota 1 capitolul I anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017.

IX. Raportul asupra chestiunii de drept

49. Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, constatând îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că personalul cu statut de funcționar public încadrat în serviciul de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică, cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, nu face parte din categoria „personalului de specialitate“ din direcțiile de sănătate publică, prevăzut în anexa nr. II capitolul I pct. 2 nota 1 din Legea-cadru nr. 153/2017.

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

50. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:    

Asupra admisibilității sesizărilor

51. Pronunțarea unei decizii interpretative de principiu, în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare la nivel național, condiționează admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea unor cerințe cumulative, condiții extrase din dispozițiile legale redate în cele ce urmează.

52. Astfel, conform art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“.

53. Verificarea circumstanțelor sub care Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată denotă îndeplinirea exigențelor referitoare la cerințele de admisibilitate legate de necesitatea ca titularul sesizării să fie legal învestit cu judecarea unei cauze în ultimă instanță, prin sesizare să fie identificată o chestiune de drept nouă, de a cărei lămurire depinde soluționarea, pe fond, a cauzei în curs de judecată asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, care sunt îndeplinite.

54. Din datele prezentate în motivarea încheierilor de sesizare se constată că litigiile în legătură cu care au fost formulate sesizările sunt în curs de judecată, titularii sesizărilor (Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel Alba Iulia - Secția contencios administrativ și fiscal) învestiți cu calea de atac a recursului urmează să soluționeze cauzele în ultimă instanță, prin pronunțarea unor hotărâri judecătorești care, potrivit art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, sunt definitive.

55. De asemenea, cauzele care fac obiectul judecății în recurs se află în competența legală a unor completuri de judecată ale curților de apel, învestite să le soluționeze; litigiile au ca obiect cererea de anulare a deciziei privind salarizarea funcționarilor publici cu atribuții de control (șef serviciu) din cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică județene, ceea ce conferă competență curților de apel să judece în ultimă instanță.

56. Este îndeplinită și condiția de admisibilitate referitoare la relația dintre dezlegarea dată chestiunii de drept și soluționarea pe fond a cauzei. Astfel, între problema de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzelor există un raport de dependență, în sensul că hotărârea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție o pronunță în procedura mecanismului de unificare a practicii judiciare produce un efect concret asupra soluției din procesele pendinte. În cauză, sesizarea de față pune în discuție o chestiune de drept de a cărei lămurire poate depinde soluționarea fondului cauzelor deduse judecății, deoarece soluționarea recursurilor și, implicit, a acțiunilor introductive relativ la determinarea nivelului de salarizare sunt indisolubil legate de stabilirea dacă din categoria personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică - prevăzut în anexa nr. II la Legea-cadru nr. 153/2017 - face parte și funcționarul public cu atribuții de control (inclusiv șef serviciu) din cadrul serviciului de control în sănătate publică, cu pregătire superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale în igienă, medicina muncii, sănătate publică.

57. De asemenea este îndeplinită și condiția de admisibilitate referitoare la noutatea chestiunii de drept, precum și cea care impune ca asupra problemei de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat.

58. Problema de drept semnalată de titularii sesizării este nouă, întrucât legislația care a suscitat interpretări diferite este relativ recentă, iar examenul jurisprudențial și opiniile teoretice exprimate de instanțele din țară au relevat că nu s-a cristalizat o practică unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei jurisprudențe neunitare.

59. Prin urmare, chestiunea de drept semnalată de titularii sesizării își are izvorul într-un act normativ de dată recentă și nu a fost soluționată de către Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre prealabilă sau recurs în interesul legii și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

60. Având în vedere dificultățile de interpretare generate de corelarea dispozițiilor legale care prefigurează apariția unei practici neunitare cu privire la problema de drept care face obiectul sesizării, deja semnalată în jurisprudența națională de către Curtea de Apel Craiova, se constată că problema de drept supusă dezbaterii este una veritabilă, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Asupra fondului sesizărilor

61. Chestiunea de drept care este supusă dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție o constituie interpretarea dispozițiilor pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul de a se stabili dacă din categoria personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică fac parte și funcționarii publici încadrați în serviciul de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, prevăzut la art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010.

62. Problema semnalată de titularii sesizărilor s-a ivit întrucât, în legislație, nu este definită noțiunea de „personal de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, menționată în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, o noțiune similară fiind identificată în cuprinsul art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care face referire la personalul de specialitate împuternicit de instituțiile cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat, conform normelor generale și specifice elaborate de către acestea și aprobate prin ordin al ministrului sănătății.

63. Sesizările pun în discuție interpretarea dispozițiilor legale de drept material în vederea determinării coordonatelor salarizării persoanelor care dețin calitatea de funcționar public în cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică și care au o anumită pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în anumite specialități medicale.

64. Potrivit regulamentului de organizare și funcționare și structurii organizatorice ale direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății nr. 1.078/2010 (Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010), direcțiile de sănătate publică județene și a municipiului București sunt servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridică, subordonate Ministerului Sănătății, reprezentând autoritatea de sănătate publică la nivel local, care realizează politicile și programele naționale de sănătate, elaborează programe locale, organizează structurile sanitare, evidențele statistice pe probleme de sănătate, precum și de planificare și derulare a investițiilor finanțate de la bugetul de stat pentru sectorul de sănătate. Aceste autorități, prin serviciile de supraveghere medicală, coordonează, organizează, evaluează și participă la realizarea programelor naționale de sănătate ce se derulează în teritoriul arondat și exercită atribuții specifice de control în sănătatea publică, în domeniile de competență, prin personalul împuternicit de Ministerul Sănătății.

65. Structura organizatorică a direcției de sănătate publică județene și a municipiului București cuprinde departamente, servicii, birouri și compartimente funcționale, în funcție de numărul de posturi.

66. Astfel, potrivit structurii sale organizatorice, în cadrul direcției de sănătate publică județene și a municipiului București funcționează serviciul de control în sănătate publică ce este condus de un șef serviciu - inspector șef, cu pregătire profesională medic specialist/primar în specialitățile de igienă sau sănătate publică, ce are în responsabilitate și coordonare activitățile compartimentului pentru inspecție de mediu, aliment, muncă, colectivități de copii și radiații, respectiv compartimentul de control unități și servicii de sănătate din teritoriul administrativ, cu atribuțiile conferite, expres, prin art. 16 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010.

67. În privința personalului direcției de sănătate publică județene, prin art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1.078/2010 s-a prevăzut că acesta „este constituit din funcționari publici, precum și alte categorii de personal medico-sanitar și auxiliar sanitar care nu exercită prerogative de putere publică, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere și control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viață și muncă, evaluarea și promovarea sănătății, respectiv laboratorul de diagnostic și investigare în sănătate publică) și personalul compartimentului administrativ și mentenanță - care sunt personal contractual“.

68. De asemenea, în conformitate cu alineatul (4) al aceluiași articol, „personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică are pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, respectiv asistenți medicali, cu studii postliceale sau superioare, precum și alt personal cu studii superioare a cărui pregătire profesională este necesară în desfășurarea activităților de control“.

69. Prin urmare, potrivit dispozițiilor legale sus-menționate, în cadrul direcțiilor de sănătate publică își desfășoară activitatea două categorii de personal:– personal contractual, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere și control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viață și muncă, evaluarea și promovarea sănătății, respectiv laboratorul de diagnostic și investigare în sănătate publică) și personalul compartimentului administrativ și mentenanță și ... – funcționari publici, care exercită prerogative de putere publică, din această ultimă categorie făcând parte și conducătorul serviciului de control în sănătate publică (șef serviciu - inspector șef). ... 

70. Chiar dacă pentru desfășurarea activităților de control sa impus, prin dispozițiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, ca întreg personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică să aibă o anumită pregătire profesională, acest lucru nu imprimă semnificația că salarizarea funcționarilor publici din cadrul acestei structuri a direcției de sănătate publică - care exercită prerogative de control și au pregătirea profesională de medic în specialitățile de igienă, medicina muncii sau sănătate - ar trebui realizată în conformitate cu grilele aferente activității desfășurate în cadrul familiei ocupaționale de funcții bugetare „Sănătate și asistență socială“ din Legea-cadru nr. 153/2017, întrucât nu fac parte din categoria „personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, prevăzut în pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017.

71. Pregătirea profesională superioară în medicină și confirmarea în specialitățile medicale se circumscriu unei condiții obligatorii pentru încadrarea în funcții a personalului din cadrul serviciului de control în sănătate publică, condiție intrinsec legată de competențele specifice ocupantului postului, deci și a posturilor ocupate de funcționarii publici cu atribuții de control din cadrul direcțiilor de sănătate publică, competențe care asigură atingerea scopului acestei structuri, relativ la implementarea și derularea programelor naționale de sănătate publică.

72. Or, această condiție de ocupare a funcției publice referitoare la nivelul de studii și specializare medicală este impusă și în cazul încadrării funcționarilor publici în funcția de conducere de șef serviciu control în sănătate publică, condiție ce este prevăzută în cuprinsul art. 16 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010, respectiv de a avea pregătire profesională de medic specialist/primar în specialitățile de igienă sau sănătate publică.

73. Prin urmare, pregătirea profesională de medic în specialitățile de igienă, medicina muncii sau sănătate publică reprezintă o condiție obligatorie pentru ocuparea și exercitarea funcției publice de autoritate, respectiv de șef serviciu în cadrul acestei structuri de control a direcției de sănătate publică, și nu cea de medic. De altfel, condiția privind nivelul studiilor superioare în medicină și a confirmării unei anumite specializări medicale a fost evidențiată și în cuprinsul sesizării formulate de Curtea de Apel Craiova, care semnala că această condiție referitoare la pregătirea profesională a fost impusă prin ordinele emise de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prin care sa aprobat organizarea concursurilor pentru funcția publică de conducere de șef serviciu control în sănătate publică din cadrul direcțiilor de sănătate publică județene, funcție publică de conducere ocupată și de către contestatori.

74. Având în vedere categoria profesională din care fac parte, chiar dacă potrivit pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 „nivelul de salarizare prevăzut pentru unități clinice se aplică și personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică. (...)“, iar potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 „activitatea de inspecție sanitară de stat se exercită de către personalul de specialitate împuternicit de instituțiile cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat, conform normelor generale și specifice elaborate de către acestea și aprobate prin ordin al ministrului sănătății“, aceste prevederi legale nu vizează personalul care are calitatea de funcționar public din cadrul serviciului de control în sănătate publică, ci personalul contractual de specialitate medico-sanitar din direcțiile de sănătate publică care nu exercită prerogative de putere publică.

75. Prin urmare, în contextul normativ evocat, funcționarii publici cu atribuții de control și pregătire profesională superioară în medicină din cadrul direcțiilor de sănătate publică, care exercită prerogativele de putere publică, nu pot beneficia de același nivel de salarizare ca și personalul de specialitate medico-sanitar din unitățile clinice, stabilit potrivit anexei nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, coordonatele salarizării acestora impunându-se a fi realizate potrivit categoriei profesionale din care fac parte.

76. Relevant este faptul că regimul juridic al funcționarului public este unul statutar, reglementat prin lege organică, distinct de regimul juridic contractual al raporturilor de muncă al celorlalți salariați (cum ar fi, de pildă, cel al medicilor), întemeiat pe contractul individual de muncă și reglementat prin Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii).

77. Ceea ce definește funcția publică, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, este „ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome“. Cum activitățile desfășurate de funcționarii publici implică exercitarea prerogativelor de putere publică, rezultă că elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale acestei categorii profesionale se referă, în mod intrinsec, la statutul acestora, reglementat prin normele speciale cuprinse în Legea nr. 188/1999 și, în completare, prin normele de dreptul muncii, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice (art. 117 din Legea nr. 188/1999).

78. Dată fiind specificitatea atribuțiilor și responsabilităților stabilite, în temeiul legii, în sarcina funcționarilor publici, prin dispozițiile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 s-a prevăzut că „salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici“, dispoziții care se completează cu cele înscrise în art. 162 alin. (3) din Codul muncii, în conformitate cu care „sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege (...)“.

79. Prin anexa nr. VIII din Legea-cadru nr. 153/2017 a fost reglementată salarizarea familiei ocupaționale de funcții bugetare „Administrație“, prevăzându-se la capitolul I lit. A pct. I și II salarizarea funcționarilor publici, context normativ în temeiul căruia stabilirea drepturilor salariale cuvenite personalului cu statut de funcționar public încadrat în serviciul de control în sănătate publică nu poate fi realizată - în lipsa unei dispoziții exprese contrare - potrivit dispozițiilor aplicabile altei familii ocupaționale din care nu face parte. Or, nota 1 pct. 2 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit căreia „nivelul de salarizare prevăzut pentru unități clinice se aplică și personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică(...)“ trebuie interpretată coroborat cu dispozițiile Ordinului nr. 1.078/2010, care nu stabilește o astfel de excepție în privința salarizării funcționarilor publici din cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică.

80. Diferențierea clară între cele două categorii de personal care își desfășoară activitatea în cadrul direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București este dată de atribuțiile exercitate, pe care dispozițiile legale o subliniază prin trimiterea la prerogativele de putere publică ce sunt exercitate de funcționarii publici, iar nu de alte categorii de personal medico-sanitar și auxiliar sanitar (care sunt personal contractual). Faptul că, în privința ambelor categorii de personal, dispozițiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010 impun condiția comună legată de pregătirea profesională în anumite specialități medicale, în vederea ocupării posturilor, nu poate crea identitate între categoriile de personal care să aibă drept consecință salarizarea funcționarilor publici în raport cu anexa nr. II - Familia ocupațională de funcții bugetare „Sănătate și asistență socială“.

81. De aceea, pregătirea profesională superioară în medicină și confirmarea în anumite specialități medicale impuse funcționarului public, ce implică în mod necesar exercițiul prerogativelor de putere publică în serviciul de control în sănătate publică, conform art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, nu modifică statutul funcției publice ocupate la nivelul structurii din direcțiile de sănătate publică, cunoștințele de specialitate fiind necesare tocmai în vederea exercitării funcției ocupate, în conformitate cu atribuțiile și responsabilitățile cu caracter specific ce rezidă din actul administrativ de numire, din fișa postului, dar și din activitatea specifică structurii din care face parte funcționarul public.

82. Ceea ce tind reclamanții este ca, pe calea unei interpretări a legii, în sensul pe care îl susțin în acțiune, să obțină o modificare, pe cale jurisprudențială, a dispozițiilor normative aplicabile situației lor juridice.

83. Stabilirea sistemului de salarizare aferent este însă atributul exclusiv al legiuitorului, singurul în măsură să aprecieze criteriile legale pe baza cărora se fundamentează un anumit sistem de încadrare într-o anumită categorie profesională.

84. Sub acest aspect, se impune a se sublinia că instanța de contencios constituțional a constatat (spre exemplu, prin Decizia nr. 818 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008) neconstituționalitatea unor prevederi susceptibile de a genera depășirea competențelor instanțelor judecătorești în detrimentul autorității legiuitoare.

85. Pentru toate aceste considerente,

Admite sesizările conexate formulate de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 6.044/63/2018 și Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 1.001/85/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.

În interpretarea dispozițiilor pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 5 alin. (3) și (4) din Ordinul ministrului sănătății nr. 1.078/2010 privind aprobarea regulamentului de organizare și funcționare și a structurii organizatorice ale direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București și art. 27 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că:

Personalul cu statut de funcționar public încadrat în serviciul de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică, cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii și sănătate publică, nu face parte din categoria „personalului de specialitate“ din direcțiile de sănătate publică, prevăzut în anexa nr. II capitolul I pct. 2 nota 1 din Legea-cadru nr. 153/2017.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 ianuarie 2020.

-----