DECIZIE nr. 355 din 25 iunie 2014

asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Toni Greblă - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, obiecţie formulată de un număr de 97 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal şi Partidului Naţional Liberal, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

2. Sesizarea de neconstituţionalitate a fost transmisă cu Adresa nr. 2/2.965 din 18 iunie 2014 de secretarul general al Camerei Deputaţilor, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.663 din 18 iunie 2014 şi constituie obiectul Dosarului nr. 589A/2014.

3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii susţin că dispoziţiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe sunt contrare Constituţiei, pentru argumente care vor fi expuse în continuare.

4. Potrivit art. 61 din Constituţia României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat.

5. Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă în procedura legislativă prin diviziunea de competenţe prevăzută de art. 75 din Legea fundamentală, în cadrul căreia fiecare dintre cele două Camere este, în cazurile expres definite, prima Cameră sesizată sau Cameră decizională. Totodată, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră.

6. În cauza de faţă, principiul bicameralismului a fost încălcat prin introducerea de noi domenii de abilitare a Guvernului în a emite ordonanţe, cu atât mai importante cu cât ne aflăm în faţa unui transfer de competenţe. Astfel, sunt enumerate:

- art. 1 pct. I poziţia 16: "reglementări privind transferul fără plată al unor pachete de acţiuni din proprietatea statului român şi din administrarea Ministerului Economiei prin Departamentul pentru Energie, în proprietatea privată a unor unităţi administrativ-teritoriale";

- art. 1 pct. I poziţia 17: "modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale, cu modificările şi completările ulterioare, şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei";

- art. 1 pct. V poziţia 7: "reglementarea privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Regimul Vânătorii şi Pescuitului Sportiv";

- art. 1 pct. IX poziţia 9: "măsuri necesare accelerării realizării variantelor ocolitoare a oraşelor şi municipiilor prin predarea administrării lor de la CNADNR către administraţiile publice locale, în scopul accesării de fonduri europene";

- art. 1 pct. IX poziţia 10: "modificarea şi completarea Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, cu modificările şi completările ulterioare".

7. Având în vedere faptul că niciunul dintre domeniile enumerate mai sus nu a fost avut în vedere de către iniţiator şi nu a fost dezbătut în prima Camera sesizată (Senat), autorii consideră că legea încalcă principiul bicameralismului. Textele introduse modifică substanţial proiectul de lege, extinzând abilitarea la domenii de importanţă deosebită, inclusiv transferul dreptului de proprietate sau al dreptului de administrare pentru unele bunuri aflate în domeniul public sau privat al statului. Or, prin adoptarea acestei legi s-au încălcat dispoziţiile art. 61 şi art. 75 din Constituţia României.

8. Legea atacată încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (4) şi ale art. 8 alin. (1) din Constituţie. Prin delegare, Guvernul primeşte competenţe aparent egale cu puterea legislativă, dar nu devine egalul Parlamentului, nu se substituie acestuia, deoarece nu poate reprezenta naţiunea, calitate ce nu poate fi transmisă prin niciun fel de delegare. În timp ce legea este opera suverană a voinţei generale, ordonanţa este produsul activităţii Guvernului, activitate reglementată prin legi. Competenţa de a emite ordonanţe ţine tot de puterea executivă, ea fiind, de fapt, o executare a legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe. Tocmai această caracteristică a delegării prevăzute de art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţia României necesită o examinare atentă a fiecărei legi din punct de vedere al respectării principiilor statului de drept şi al pluralismului.

9. Legea atacată cuprinde norme imprecise, cu caracter general, care nu stabilesc cu exactitate măsurile legislative delegate. Astfel, cu titlu exemplificativ, sunt enumerate:

- art. 1 pct. X: "Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege";

- art. 1 pct. I poziţia 16: "Reglementări privind transferul fără plată al unor pachete de acţiuni din proprietatea statului român şi din administrarea Ministerului Economiei prin Departamentul pentru Energie, în proprietatea privată a unor unităţi administrativ-teritoriale";

- art. 1 pct. I poziţia 3: "Reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare şi bancare";

- art. 1 pct. I poziţia 13: "Modificarea şi completarea legislaţiei în domeniul privatizării".

10. În toate aceste texte, este imposibil de identificat exact tipul de legislaţie avut în vedere. Este adevărat faptul că art. 115 alin. (2) vorbeşte despre stabilirea domeniului în care se pot emite ordonanţe, dar tocmai din cauza caracterului excepţional al delegării stabilirea domeniului nu poate avea un caracter pur formal. Delegarea competenţei legislative presupune identificarea exactă a atribuţiilor Guvernului, pentru că altfel posibilitatea acestuia de a alege în mod discreţionar intervenţiile legislative (de exemplu, de a alege care termen să fie abrogat sau modificat, indiferent de actul normativ ce îl cuprinde) ar echivala cu transformarea Guvernului în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul.

11. Mai mult, existenţa unor norme imprecise, care nu permit identificarea exactă a intenţiilor iniţiatorului este de natură a conduce la apariţia unui deficit democratic. Printr-o astfel de lege de abilitare se evită dezbaterea parlamentară cu privire la necesitatea soluţiilor preconizate, organul reprezentativ suprem al poporului român fiind evitat. Principiul "majoritatea decide, opoziţia se exprimă" îşi pierde substanţa atâta timp cât mandatul primit de Guvern este vag. Practic, opoziţia nu exercită niciun fel de control parlamentar anterior adoptării ordonanţelor respective.

12. Legea încalcă dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie făcând trimiteri la domenii ce fac obiectul de reglementare al unor legi organice:

- art. 1 pct. IV poziţia 4: "Măsuri privind reorganizarea activităţii de plată a beneficiilor sociale, precum şi a activităţii de inspecţie socială". Conform art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie, este de domeniul legilor organice "regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială".

- art. 1 pct. VIII poziţiile 1, 2 şi 3, şi anume:

"1. reglementarea unor probleme de conţinut pentru învăţământul preuniversitar;

2. reglementări în domeniul cercetării ştiinţifice, învăţământului superior şi finanţării acestor domenii;

3. reglementări privind asigurarea calităţii în învăţământul superior."

Conform art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituţie, sunt de domeniul legii organice actele normative privind "organizarea generală a învăţământului".

13. Articolul 1 pct. IX poziţia 10 ("modificarea şi completarea Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, cu modificările şi completările ulterioare") încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, principiu prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie.

14. În fapt, Camera Deputaţilor (Camera decizională) este învestită cu soluţionarea unui proiect de lege având acelaşi obiect (PL 621/2010). Autorii sesizării menţionează faptul că Guvernul nu a formulat nicio cerere de adoptare a proiectului în procedură de urgenţă, conform art. 76 alin. (3) din Constituţie, iar art. 75 din Constituţie nu stabileşte niciun termen de dezbatere a iniţiativelor legislative.

15. Principiul separaţiei şi echilibrului puterilor (parte a caracteristicilor statului de drept) presupune colaborarea instituţiilor statului în spiritul normelor de loialitate constituţională. Astfel, dacă Guvernul ar adopta ordonanţe în condiţiile în care Parlamentul dezbate iniţiative având acelaşi obiect, s-ar ajunge la crearea unui blocaj instituţional, în sensul că Parlamentul ar fi în imposibilitate de a legifera, adică de a-şi exercita rolul său de unică autoritate legiuitoare. Chiar dacă legea de abilitare se referă numai la perioada de vacanţă parlamentară, apariţia ordonanţei ar lăsa fără obiect o procedură legislativă încheiată de Senat şi în plină desfăşurare la Camera Deputaţilor, fără ca adoptarea legii să constituie o prioritate pentru Guvern.

16. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.

17. Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/3.534/2014, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.719 din 20 iunie 2014, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

18. În opinia Guvernului, faptul că în forma adoptată de Camera Deputaţilor au fost introduse şi alte domenii de abilitare a Guvernului, faţă de forma adoptată în Senat, nu reprezintă o încălcare a principiului bicameralismului întrucât domeniile de abilitare reprezintă doar o circumstanţiere a sferelor de reglementare asupra cărora vor purta ordonanţele adoptate de Guvern în temeiul Legii de abilitare.

19. Instituţia delegării legislative are un suport constituţional expres, fiind reglementată de art. 115 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit căruia: "Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice." Este adevărat că unele dintre domeniile pentru care Guvernul este abilitat să emită ordonanţe sunt determinate într-o manieră generală. Însă, această reglementare generală nu poate fi interpretată automat ca făcând posibilă intrarea într-un domeniu rezervat legii organice şi cu atât mai puţin ca o "transformare a Guvernului în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul", aşa cum eronat susţin autorii sesizării. În legătură cu stabilirea caracterului de lege organică, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 2 din 5 ianuarie 1995, a statuat în sensul că acesta "rezultă din conţinutul reglementărilor, precum şi din procedurile de adoptare sau, eventual, din calificarea constituţională", ceea ce exclude posibilitatea unei astfel de aprecieri pe baza unor simple presupuneri.

20. Cu privire la pretinsa încălcare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie, aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 113 din 20 iulie 1999, "Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare, este liber să aprecieze asupra domeniilor delegării legislative, cu respectarea dispoziţiilor art. 114 alin. (1) din Constituţie - devenit art. 115 alin. (1) din Constituţia revizuită - chiar în cazul în care a început dezbaterea unor proiecte de legi sau propuneri legislative având acelaşi obiect sau un obiect asemănător".

21. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis cu Adresa nr. 2/3.038 din 20 iunie 2014, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.720 din 23 iunie 2014, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

22. Astfel, în cadrul dezbaterilor la Camera Deputaţilor au fost introduse noi prevederi care constituie însă circumstanţieri ale reglementărilor adoptate de către prima Cameră sesizată, fiind vorba despre completarea unor domenii prevăzute deja în proiectul de lege examinat şi adoptat de către Senat. Amendamentele adoptate la nivelul Camerei Deputaţilor intră în competenţa decizională a acesteia, conform prevederilor constituţionale. Forma legii adoptate de către Camera Deputaţilor în calitate de Cameră decizională nu trebuie să fie identică formei adoptate de către Senat, întrucât Camera decizională nu poate fi lipsită de competenţa de a decide în materiile ce îi sunt rezervate de Constituţie şi deci transformată într-o simplă Cameră de ratificare în raport cu prima Cameră sesizată.

23. Mai mult, se apreciază că formularea legii de abilitare ce face obiectul sesizării de neconstituţionalitate este suficient de precisă şi menţine în acelaşi timp gradul de generalitate specific unei legi şi necesar, în speţă, unei legi de abilitare, pentru ca Guvernul să individualizeze, să concretizeze măsurile ce vor face obiectul ordonanţelor pe care le va emite în baza legii de abilitare, exercitându-şi astfel competenţa la care face referire art. 115 alin. (1) din Constituţie.

24. În ceea ce priveşte critica autorilor sesizării, potrivit căreia anumite prevederi ale Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe trimit la domenii ce fac obiectul de reglementare al unor legi organice, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie, se face trimitere la Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, prin care Curtea Constituţională a stabilit că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natura de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice.

25. Faţă de susţinerile autorilor sesizării, care afirmă şi încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor prevăzut în art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, prin faptul că Guvernul este abilitat să emită ordonanţe într-un domeniu în care Parlamentul este deja învestit cu soluţionarea unui proiect de lege având acelaşi obiect, se apreciază că nu este vorba despre o suprapunere a atribuţiilor celor două instituţii în materie legislativă, ci despre celeritatea reglementării într-un anumit domeniu, întrucât Parlamentul, prin chiar legea de abilitare, deleagă Guvernul să emită ordonanţe pe perioada vacanţei parlamentare, şi nu în timpul sesiunilor parlamentare.

26. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a art. 8 din Constituţie, se consideră că reprezentarea parlamentară a poporului prin intermediul partidelor politice, constituite în virtutea dreptului la liberă asociere la nivelul unei societăţi pluraliste, susţine funcţia de reprezentare a Parlamentului. În cadrul acestuia, cu ocazia tuturor etapelor legiferării, au dreptul de a se pronunţa atât reprezentanţii majorităţii, cât şi cei ai minorităţii politice rezultate din vot. Or, în cazul adoptării legii de faţă, acest principiu, care este de esenţa democraţiei, a fost întru totul respectat, astfel încât majoritatea a decis şi opoziţia s-a exprimat.

27. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.

CURTEA,

28. examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, punctele de vedere ale Camerei Deputaţilor şi Guvernului, dispoziţiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

29. Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.

30. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

31. Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 1 alin. (3) şi (4) referitoare la statul de drept şi la principiul separaţiei puterilor, ale art. 8 alin. (1) privind pluralismul şi ale art. 115 alin. (1) care consacră interdicţia de a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

32. Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din lista anexată sesizării de neconstituţionalitate, a fost semnată de un număr de 97 de deputaţi.

33. Procesul legislativ de adoptare a Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe:

- la data de 3 iunie 2014, Senatul adoptă proiectul de lege, în forma propusă de iniţiator, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, şi îl transmite Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională.

Proiectul de lege stabileşte următoarele domenii de reglementare pentru care se solicită abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe pe perioada vacanţei parlamentare, şi anume:

i. Finanţe publice şi economie;

ii. Dezvoltare regională, administraţie publică;

iii. Apărare naţională şi afaceri interne;

iv. Sănătate, muncă şi protecţie socială;

v. Agricultură şi mediu;

vi. Fonduri europene;

vii. Justiţie;

viii. Educaţie şi cercetare;

ix. Transporturi şi infrastructură;

x. Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege.

Proiectul de lege prevede ca ordonanţele emise de Guvern să fie supuse spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2014. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.

- în data de 3 iunie 2014, proiectul de lege este înregistrat la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, care decide trimiterea spre avizare la Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi;

- la data de 10 iunie 2014, proiectul este înscris pe ordinea de zi a Camerei Deputaţilor, care, după dezbaterea în plen, decide retrimiterea la Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, în vederea întocmirii unui raport suplimentar; în urma dezbaterilor, membrii Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi au hotărât, cu majoritate de voturi, să propună plenului Camerei Deputaţilor un raport suplimentar de adoptare a proiectului de Lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, cu amendamente noi admise;

- la data de 17 iunie 2014, Camera Deputaţilor adoptă Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe;

- la data de 19 iunie 2014 se formulează cerere de sesizare a Curţii Constituţionale de către un grup de 97 de deputaţi;

- la data de 20 iunie 2014, legea este trimisă Preşedintelui României în vederea promulgării.

34. Cu privire la critica referitoare la încălcarea principiului bicameralismului, analizând comparat documentele privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, cu rol de Cameră decizională, Curtea este chemată să decidă dacă sunt diferenţe majore de conţinut juridic între forma finală a legii şi forma proiectului de lege, respectiv dacă modificările şi completările adoptate de Camera Deputaţilor au dat o configuraţie deosebită, semnificativ diferită faţă de cea a proiectului de lege în forma adoptată de Senat.

35. Aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, "Potrivit art. 61 din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, iar structura sa este bicamerală, fiind alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat. Principiul bicameralismului, astfel consacrat, se reflectă însă nu numai în dualismul instituţional în cadrul Parlamentului, ci şi în cel funcţional, deoarece art. 75 din Legea fundamentală stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Totodată, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Art. 75 din Legea fundamentală a introdus, după revizuirea şi republicarea acesteia în octombrie 2003, soluţia obligativităţii sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecţie, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaţilor şi, pe cale de consecinţă, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului şi, pentru alte materii, a Camerei Deputaţilor, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării. Totodată, alin. (4) şi (5) ale art. 75 din Constituţie prevăd modul de rezolvare a posibilelor «conflicte de competenţă» între prima Cameră sesizată şi Camera decizională, dar nu există un text în Constituţie care să permită Camerei decizionale să se îndepărteze de la "limitele sesizării" date de soluţia adoptată de către prima Cameră sesizată."

36. În jurisprudenţa sa în materie, de pildă, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Curtea Constituţională, luând în considerare normele şi principiile fundamentale mai sus menţionate, a statuat că "Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral". Totodată, este adevărat, aşa cum a reţinut Curtea prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, că, în dezbaterea unei iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, dar principiul bicameralismului nu poate fi respectat decât atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă ale iniţiativei legislative.

37. Aplicând aceste considerente de principiu analizei din prezentul dosar, Curtea constată că legea, în redactarea pe care a adoptat-o Camera Deputaţilor, nu se îndepărtează în mod substanţial nici de textul proiectului de lege şi nici de obiectivele urmărite de acest proiect. Astfel, prevederile invocate de autorii sesizării, introduse în urma dezbaterilor care au avut loc în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, nu au vizat completarea Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe cu un domeniu nou în care i se deleagă Guvernului atribuţia de legiferare, ci vizează exclusiv completarea, în cadrul celor 10 domenii prevăzute de către iniţiator şi adoptate de Senat, a unor noi reglementări punctuale, a căror inserare a fost apreciată de către Camera decizională că fiind oportună.

38. Prin urmare, modificările operate nu au fost de natură să schimbe major conţinutul juridic al legii, deci să o transforme într-o lege independentă de proiectul de lege adoptat de Senat, iar adoptarea ei de către Camera Deputaţilor s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 61 şi art. 75 din Constituţia României, cu respectarea competenţei primei Camere sesizate şi a principiilor constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament.

39. Cu privire la critica referitoare la reglementarea unor norme imprecise, cu caracter general, de natură a aduce atingere prevederilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (4) şi ale art. 8 alin. (1), dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie nu impun o limită anume întinderii delegării, fiind de resortul exclusiv al puterii legiuitoare de a aprecia care sunt materiile ce urmează a fi reglementate prin ordonanţe. Pe de altă parte, nu poate fi vorba de un transfer de competenţă, de la Parlament la Guvern, atât timp, cât, potrivit art. 115 alin. (3) din Constituţie, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului prin lege, într-un termen stabilit prin însuşi conţinutul legii de abilitare, aşa cum s-a procedat şi în speţă. Libera apreciere a Parlamentului cu privire la obiectul legii de abilitare este tocmai expresia oferirii posibilităţii pentru executiv de a emite reglementări prin ordonanţe pe timpul vacanţei parlamentare, în domenii pe care Parlamentul însuşi, deşi le apreciază ca prioritare în perioada respectivă, nu le poate reglementa prin lege. În această perioadă, asupra acestei aprecieri, câtă vreme prevederile art. 115 din Constituţie sunt respectate, Curtea Constituţională nu are calitatea de a se pronunţa, aşa cum s-a reţinut în mod constant în practica acesteia (a se vedea Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 15 iulie 1998).

40. Autorii sesizării susţin, cu privire la determinarea materiilor în care Guvernul dobândeşte abilitarea de a emite ordonanţe, că "este imposibil de identificat exact tipul de legislaţie avut în vedere. [...] tocmai din cauza caracterului excepţional al delegării stabilirea domeniului nu poate avea un caracter pur formal. Delegarea competenţei legislative presupune identificarea exactă a atribuţiilor Guvernului, pentru că altfel posibilitatea acestuia de a alege în mod discreţionar intervenţiile legislative ar echivala cu transformarea Guvernului în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul". Curtea reţine că dispoziţiile art. 115 alin. (1) şi (2) din Constituţie se referă, în general, la domeniile în care Guvernul este abilitat să emită ordonanţe, respectiv circumscrierea acestor domenii în afara obiectului de reglementare al legilor organice, iar nu la dispoziţii exprese ale unor acte normative sau la măsuri legislative individualizate. Pe cale de consecinţă, este evident că un domeniu de reglementare nu poate avea aceeaşi precizie sau claritate cu o dispoziţie expresă, domeniul de reglementare fiind reprezentat de sfera relaţiilor sociale care sunt vizate de reglementare, în vreme ce măsurile legislative delegate constituie soluţia normativă concretă cuprinsă în dispoziţiile actului normativ şi sub incidenţa căreia se află relaţiile sociale pe care le vizează. Aşa fiind, legea de abilitare trebuie să prezinte un grad suficient de generalitate care să permită Guvernului să determine, să individualizeze şi să reglementeze măsurile ce vor face obiectul ordonanţelor pe care la emite. Este adevărat că, din analiza prevederilor legii supuse controlului de constituţionalitate, rezultă o reglementare aparent neunitară, dispoziţiile care stabilesc domenii concrete în care Guvernul primeşte abilitare (acte normative enumerate expres în vederea operării de modificări pe calea ordonanţelor) alternând cu dispoziţii care se limitează la a indica doar sfera relaţiilor sociale ce urmează a fi reglementate, însă o atare structură nu este de natură a afecta legea de abilitare în ansamblu sub aspectul condiţiilor de claritate şi previzibilitate, constituind un element ce ţine, eventual, de domeniul tehnicii legislative.

41. Cu privire la critica referitoare la stabilirea unor domenii ce fac obiectul de reglementare al unor legi organice, împrejurare de natură a aduce atingere prevederilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (1), Curtea reţine că domeniile rezervate legilor organice îşi găsesc enumerarea limitativă şi expresă în textul Constituţiei, iar intervenţia instanţei constituţionale în cercetarea constituţionalităţii legilor de abilitare este de natură să asigure ca delegarea legislativă să nu aducă atingere limitei instituite de prevederile Legii fundamentale.

42. În acelaşi timp, controlul de constituţionalitate nu dispune, între componentele sale, şi de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituţionale, aşa cum sunt ele formulate în Legea fundamentală, nefiind în măsură a-şi întemeia cenzura pe simple eventualităţi (a se vedea în acest sens Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 31 decembrie 1997).

43. În lumina celor de mai sus, criticile formulate urmează a fi examinate sub un dublu aspect: în ce măsură formulările cuprinse în legea de abilitare dau expresie unei încălcări a textelor constituţionale invocate şi dacă prevederile legii criticate apar autorilor sesizărilor ca înfrângând Legea fundamentală, doar prin prisma unor viitoare şi ipotetice dispoziţii ale ordonanţelor ce se vor emite şi care ar căpăta un conţinut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituţionale. Cât priveşte al doilea aspect, este, desigur, de domeniul evidenţei faptul că o ordonanţă, în măsura în care depăşeşte, pe orice cale, limitele impuse de Constituţie, ea contravine acesteia şi urmează să îi fie aplicate rigorile ce se impun în urma efectuării controlului de constituţionalitate. De aceea, chiar dacă unele domenii din legea de abilitare nu sunt suficient de riguros precizate, astfel cum în mod constant s-a statuat în jurisprudenţa Curţii, Guvernul este obligat, când emite o ordonanţă pe baza unei legi de abilitare, să respecte cu stricteţe domeniile rezervate legii organice, deşi o asemenea circumstanţiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare.

44. Prima categorie de critici se referă la dispoziţiile art. 1 pct. IV poziţia 4: "Măsuri privind reorganizarea activităţii de plată a beneficiilor sociale, precum şi a activităţii de inspecţie socială", care, în opinia autorilor sesizării, sunt contrare prevederilor art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie, potrivit cărora este de domeniul legilor organice "regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială". Curtea constată însă că textele criticate din legea de abilitare nu privesc nicidecum regimul general al protecţiei sociale, ci numai luarea unor măsuri specifice de protecţie, având deci un caracter particular, pentru anumite categorii sociale cărora legea le oferă un regim de protecţie special prin plata unor beneficii sociale, precum şi aspecte de ordin particular care privesc organizarea activităţii de inspecţie socială.

45. A doua categorie de critici vizează dispoziţiile art. 1 pct. VIII, poziţiile 1, 2 şi 3, care prevăd "1. reglementarea unor probleme de conţinut pentru învăţământul preuniversitar; 2. reglementări în domeniul cercetării ştiinţifice, învăţământului superior şi finanţării acestor domenii; 3. reglementări privind asigurarea calităţii în învăţământul superior". Autorii susţin că acestea contravin prevederilor art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituţie, potrivit cărora sunt de domeniul legii organice actele normative privind "organizarea generală a învăţământului". Ţinând seama de dispoziţiile constituţionale, rezultă că delegarea legislativă în discuţie, relativă la probleme din domeniul învăţământului preuniversitar, cercetării ştiinţifice, învăţământului superior sau la finanţarea acestor domenii, precum şi la asigurarea calităţii în învăţământul superior nu poate privi decât alte aspecte, diferite de cele referitoare la organizarea generală a învăţământului care, potrivit Constituţiei, se reglementează numai prin lege organică.

46. Curtea observă că aspectele enumerate nu se identifică, în toate componentele lor, cu organizarea generală a învăţământului, ci urmăresc, prin scopurile şi modalităţile în care se vor efectua, ameliorarea procesului educaţional naţional şi creşterea calităţii sale, în cadrul regimului general al învăţământului şi în conformitate cu prevederile cuprinse în legislaţia în vigoare. Aşa fiind, în cadrul prezentului control de constituţionalitate asupra prevederilor legii de abilitare, Curtea Constituţională nu îşi poate întemeia soluţia pe aprecieri asupra unui conţinut ipotetic al ordonanţelor ce vor fi emise de Guvern în baza legii de abilitare.

47. Desigur că, în cazul în care o astfel de reglementare ar avea incidenţă asupra regimului general al învăţământului şi deci ar conduce la neconstituţionalitatea ordonanţei sau a ordonanţelor respective, fie Parlamentul, cu prilejul dezbaterilor legilor de aprobare a acestora (potrivit art. 2 din legea de abilitare criticată, toate ordonanţele emise de Guvern în temeiul acestei legi se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor acestuia în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2014), fie Curtea Constituţională, pe calea contenciosului constituţional, au posibilitatea să înlăture orice eventuală afectare a regimului juridic rezervat reglementării prin lege organică, în conformitate cu prevederile Constituţiei.

48. Referitor la prevederile art. 1 pct. IX poziţia 10 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe ("modificarea şi completarea Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, cu modificările şi completările ulterioare"), autorii sesizării menţionează că există un proiect de lege cu acelaşi obiect de reglementare, care a fost adoptat de Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, şi care se află în procedură legislativă la Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. Autorii sesizării susţin că, dacă Guvernul ar adopta ordonanţe în condiţiile în care Parlamentul dezbate iniţiative având acelaşi obiect, s-ar ajunge la crearea unui blocaj instituţional, în sensul că Parlamentul ar fi în imposibilitate de a legifera, adică de a-şi exercita rolul său de unică autoritate legiuitoare, cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, principiu prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie.

49. Or, Curtea observă că această împrejurare (procedura legislativă încheiată de Senat şi în plină desfăşurare la Camera Deputaţilor cu privire la o lege de modificare a Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere) nu poate avea consecinţe asupra constituţionalităţii textului art. 1 pct. IX poziţia 10 din Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, întrucât Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare, este liber să aprecieze asupra domeniilor delegării legislative, cu respectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (1) din Constituţie, chiar în cazul în care a început dezbaterea unor proiecte de legi sau propuneri legislative având acelaşi obiect sau un obiect asemănător. Abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe în aceste materii este supusă dezbaterii şi aprobării Parlamentului, care decide cu privire la obiectul delegării în cunoştinţă de cauză. (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 113 din 20 iulie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 362 din 29 iulie 1999).

50. Este de menţionat că în cauză nu sunt incidente argumentele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, potrivit cărora "angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educaţiei naţionale, în condiţiile în care proiectul de lege se afla în proces de legiferare la Senat, în calitate de Cameră decizională, a declanşat un conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Parlament, întrucât prin exercitarea de către Guvern a unei competenţe, cu nerespectarea cadrului constituţional care o circumstanţiază, s-a încălcat competenţa Parlamentului de unică autoritate legiuitoare", întrucât premisele blocajului instituţional şi, deci, al conflictului juridic de natură constituţională, l-a constituit cu acel prilej actul de angajare a răspunderii Guvernului, act de voinţă exclusiv, unilateral şi irevocabil al Guvernului (a se vedea Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010). Or, în cazul unei ordonanţe emise în temeiul unei legi de abilitare, Guvernul execută un mandat primit de la Parlament în vederea reglementării unui anumit domeniu, fără a avea o iniţiativă discreţionară, care ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare.

51. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 25 iunie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent-şef,

Mihaela Senia Costinescu

-------