DECIZIE nr. 22 din 20 ianuarie 2016

referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Publicat în  MONITORUL OFICIAL nr. 160 din 2 martie 2016

    Augustin Zegrean - preşedinte

    Valer Dorneanu - judecător

    Petre Lăzăroiu - judecător

    Mircea Ştefan Minea - judecător

    Daniel Marius Morar - judecător

    Mona-Maria Pivniceru - judecător

    Puskas Valentin Zoltan - judecător

    Simona-Maya Teodoroiu - judecător

    Tudorel Toader - judecător

    Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, obiecţie formulată de Guvernul României.

2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 7.244/26 decembrie 2015 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.876A/2015.

3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea criticată stabileşte în privinţa primarilor, viceprimarilor, preşedinţilor şi vicepreşedinţilor de consilii judeţene un regim privilegiat, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie.

4. Se mai susţine că sunt încălcate şi dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, întrucât acordă o indemnizaţie pentru limită de vârstă şi celor care au avut calitatea de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte de consilii judeţene anterior intrării în vigoare a acestei legi. Or, o normă juridică trebuie să reglementeze situaţiile ivite după apariţia sa, şi nu raporturile juridice stinse înainte de intrarea sa în vigoare.

5. Se arată că dispoziţiile legale criticate reglementează un privilegiu în beneficiul persoanelor care deţin sau au deţinut calitatea de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte de consilii judeţene, iar aceste privilegii nu au nicio legătură logică şi raţională cu activitatea sau constrângerile pe care le-a avut persoana titulară a acelor categorii de funcţii publice elective. Mai mult, potrivit legii criticate, deţinerea calităţii menţionate, chiar şi o singură zi, pare să îndreptăţească persoana respectivă să beneficieze de un avantaj financiar calculat cel puţin pentru un mandat întreg de 4 ani în disonanţă cu dreptul la pensie de care beneficiază fiecare persoană care munceşte şi cotizează la sistemul public de pensii. În aceste condiţii, se constată că există o vădită disproporţie între activitatea desfăşurată şi beneficiile primite, legea neinstituind un raport echitabil între acestea, fiind vorba pur şi simplu de o majorare discreţionară a veniturilor persoanelor respective pe criterii netransparente. Se arată că se creează o discriminare între funcţiile alese (primari) şi cele numite (secretarul localităţii), precum şi între categoriile de demnităţi alese în mod direct, în sensul că acest beneficiu este acordat primarului, nu şi membrilor consiliului local sau judeţean, dar este acordat, în schimb, viceprimarului, preşedintelui sau vicepreşedintelui consiliului judeţean, aceştia nefiind aleşi în mod direct. Or, normele criticate nu indică condiţiile specifice care ar diferenţia această categorie socio-profesională de celelalte categorii anterior menţionate în aşa fel încât să se poată asigura fundamentarea pertinentă şi concludentă a unei reglementări diferite.

6. Acest beneficiu patrimonial apare ca fiind discriminatoriu şi nejustificat prin raportare la alte categorii socioprofesionale beneficiare ale unor drepturi specifice, făcându-se referire, în acest sens, la pensia de serviciu a magistraţilor. Aceasta din urmă se acordă avându-se în vedere incompatibilităţile, interdicţiile, responsabilităţile şi riscurile care caracterizează statutul juridic al magistraţilor; se concluzionează în sensul că acordarea unor drepturi suplimentare unei anumite categorii trebuie să fie justificată de considerente care ţin de limitele pe care acele categorii le au şi care le-ar împiedica să ajungă să beneficieze de o pensie care să le asigure un nivel de trai adecvat, ulterior încetării statutului care a generat incompatibilităţile.

7. Se mai arată că instituirea unui drept suplimentar corelat în lege cu ieşirea la pensie ar putea fi considerată un privilegiu, cele două drepturi având acelaşi fundament - îndeplinirea condiţiilor de vârstă şi stagiu de cotizare. Rezultă, aşadar, un privilegiu în favoarea beneficiarilor indemnizaţiei pentru limită de vârstă, întrucât prin îndeplinirea celor două condiţii necesare acordării dreptului la pensie mai primesc şi această indemnizaţie. În sensul existenţei unui privilegiu, se face trimitere la Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014. Se mai remarcă şi o inconsecvenţă legislativă, motivată de faptul că acordarea indemnizaţiei este condiţionată numai de împlinirea vârstei standard de pensionare, nu şi de stagiul de cotizare, ceea ce înseamnă că beneficiul indemnizaţiei poate fi acordat şi înainte de pensionarea în sistemul public.

8. Se susţine că prin neindicarea sursei de finanţare a cheltuielii bugetare astfel angajate sunt încălcate prevederile art. 111 şi art. 138 alin. (5) din Constituţie. Se fac referiri la trei decizii ale Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 1.354 din 20 octombrie 2010, Decizia nr. 1.358 din 21 octombrie 2010 sau Decizia nr. 1.360 din 21 octombrie 2010, prin care s-a reţinut faptul că, în măsura în care actul normativ este însoţit de informaţii referitoare la efectele financiare asupra bugetului general consolidat, sunt îndeplinite condiţiile de natură constituţională pentru adoptarea acelui act. Per a contrario, ori de câte ori o astfel de analiză nu însoţeşte o iniţiativă legislativă se ajunge la nerespectarea art. 111 şi art. 138 alin. (5) din Constituţie. Sunt invocate în sensul necesităţii determinării impactului bugetar al legii criticate dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora proiectele de acte normative trebuie însoţite de documente de motivare, şi anume expunerea de motive în cazul proiectelor de legi sau al propunerilor legislative.

9. Se arată că, potrivit legii, autoritatea la care se depune cererea pentru acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă este Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P.). Or, o astfel de abilitare excedează atât competenţei ministerelor, astfel cum aceasta este stabilită în art. 35 din Legea nr. 90/2001, cât şi atribuţiilor miniştrilor, astfel cum aceasta este reglementată prin art. 53 din aceeaşi lege; în consecinţă, punerea în aplicare a legii criticate de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice este imposibilă.

10. Pe lângă criticile de neconstituţionalitate propriu-zise, sunt indicate necorelări ale legii criticate cu prevederile altor acte normative. Astfel, calitatea de consilier local, primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu judeţean nu poate fi asimilată cu o activitate profesională, după cum nici indemnizaţia aferentă acesteia nu poate fi asimilată cu veniturile realizate dintr-o asemenea activitate.

11. Deşi prin legea criticată sunt majorate cheltuielile bugetului de stat, la adoptarea acesteia, legiuitorul nu a ţinut cont de art. 15 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi art. 15 alin. (1) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. Mai mult, sumele necesare plăţii acestei indemnizaţii nu sunt cuprinse în Legea bugetului de stat pe anul 2016, aceasta fiind adoptată anterior legii criticate, şi, în mod implicit, nici în bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. Având în vedere şi măsurile de relaxare fiscală instituite prin Codul fiscal, care conduc la diminuarea veniturilor bugetare, precum şi majorarea unor drepturi de natură salarială, se apreciază că măsura adoptată nu este sustenabilă. Eventuale rectificări bugetare pot fi făcute numai în condiţiile art. 23 şi 24 din Legea nr. 69/2010, acestea neputând viza însă ipoteza apărută ca urmare a adoptării legii criticate. Toate acestea creează premisele unui dezechilibru bugetar cu consecinţa neîncadrării în Obiectivul bugetar pe termen mediu (M.T.O.) în anii 2016-2018 şi a nerespectării obligaţiilor ce revin României potrivit Tratatului privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul Uniunii Economice şi Monetare.

12. Se mai arată că legea criticată are o formulare vagă, neclară, confuză, imprecisă şi imprevizibilă, întrucât nu face referire la modul de acordare a indemnizaţiei (o singură dată, lunar, trimestrial, semestrial) şi nu stabileşte în ce măsură o persoană care a deţinut de-a lungul timpului două sau mai multe din calităţile pentru care se acordă indemnizaţie poate beneficia de indemnizaţie pentru fiecare dintre aceste calităţi. Se susţine că legea este profund imorală, întrucât persoanele care au fost condamnate pentru corupţie, în exercitarea altor calităţi sau funcţii publice decât cele patru expres enumerate, vor putea beneficia de indemnizaţia acordată. De asemenea, prin modalitatea sa de reglementare, legea creează posibilitatea alegerii "prin rotaţie" în funcţia de viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu judeţean a tuturor consilierilor locali sau judeţeni, după caz; avându-se în vedere că acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă nu este condiţionată şi nici proporţională cu perioada efectiv exercitată dintr-un mandat, există riscul ca, pe parcursul mandatului autorităţilor locale, toţi consilierii locali/judeţeni aleşi să ajungă să deţină funcţii de natura celor care îi califică pentru obţinerea acestui drept şi, pe cale de consecinţă, să beneficieze de o indemnizaţie a cărei valoare este determinată prin luarea în calcul a unui mandat complet. Legea criticată nu reglementează situaţia persoanelor care beneficiază de această indemnizaţie, iar ulterior sunt condamnate pentru infracţiuni de corupţie săvârşite în timpul exercitării mandatului de primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean. În fine, se arată că legea criticată nu precizează natura juridică a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, ceea ce poate duce la interpretări diferite. Pentru toate aceste aspecte, se apreciază că legea criticată contravine art. 6 alin. (1), art. 8 alin. (4), art. 24 alin. (1) şi art. 25 din Legea nr. 24/2000.

13. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

14. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

15. În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea a solicitat preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului anumite informaţii, în principal, cu privire la faptul dacă întocmirea fişei financiare prevăzute la art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice se formulează de către una dintre cele două Camere ale Parlamentului în cursul procedurii legislative sau de către iniţiatorul propunerii legislative înainte de înregistrarea acesteia şi dacă, în cazul prevăzut de art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, Senatul/Camera Deputaţilor solicită din nou întocmirea de către Guvern a unui punct de vedere/fişe financiare.

16. Prin Adresa nr. 1/221/VZ din 15 ianuarie 2016, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 397/18 ianuarie 2016, preşedintele Camerei Deputaţilor a indicat faptul că, în cazul propunerilor legislative, Camera Deputaţilor, în calitate de primă Cameră sesizată, solicită de fiecare dată punctul de vedere al Guvernului. Punctul de vedere al Guvernului cuprinde şi informaţii de natură financiară. La răspunsul menţionat au fost ataşate documente referitoare la parcursul procesului legislativ privind legea supusă controlului de constituţionalitate.

17. Prin Adresa nr. 5/301 din 18 ianuarie 2016, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 428/18 ianuarie 2016, Guvernul menţionează că nu a primit din partea iniţiatorilor propunerii legislative nicio solicitare privind evaluarea impactului propunerii respective asupra bugetului de stat şi întocmirea fişei financiare aferente. În faza de adoptare a actului normativ, Guvernul arată că a trimis punctul său de vedere către Parlament, din proprie iniţiativă, şi a arătat motivele pentru care prevederile acesteia nu sunt sustenabile. La răspunsul menţionat au fost ataşate documente privind corespondenţa purtată în legătură cu legea supusă controlului de constituţionalitate, precum şi un înscris intitulat "Potenţial impact al legii pensiilor aleşilor locali" întocmit, astfel cum rezultă din conţinutul său, ulterior adoptării legii antereferite. Se mai reţine că Guvernul şi-a completat răspunsul potrivit Adresei înregistrate la Curtea Constituţională sub nr. 457 din 20 ianuarie 2016, prin care, în esenţă, s-a arătat că, pentru corecta aplicare a art. 138 alin. (5) din Constituţie, în procesul de legiferare trebuie respectate cerinţele impuse prin Legea nr. 24/2000, Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 69/2010.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, documentele depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

18. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

19. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, care au următorul cuprins:

"Art. I. - Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează:

- După art. 32 se introduc două noi articole, art. 32^1 şi 32^2, cu următorul cuprins:

«Art. 32^1. - (1) Primarii, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene care îndeplinesc condiţiile vârstei standard de pensionare eşalonate, după caz, în anexele nr. 5 şi 6 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, sau ale vârstei standard reduse în conformitate cu prevederile aceleiaşi legi sau ale altor legi speciale au dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizaţie pentru limită de vârstă, dacă sunt realeşi pentru un nou mandat.

(2) Cuantumul indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzut la alin. (1) se acordă în limita a 3 mandate şi se calculează ca produs al numărului lunilor de mandat cu 0,55% din indemnizaţia brută lunară aflată în plată. ...  (3) Pentru mandate incomplete, indemnizaţia pentru limită de vârstă se calculează proporţional cu perioada de mandat efectiv exercitată, dar nu mai puţin de un mandat de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean. ...  (4) Indemnizaţia pentru limită de vârstă se actualizează ori de câte ori se majorează sau se indexează indemnizaţia brută lunară a unui primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean aflat în exercitarea mandatului, cu aceeaşi dată. ...  (5) Indemnizaţia pentru limită de vârstă se cumulează cu orice tip de pensie stabilită în sistemul public de pensii sau în alt sistem de pensii neintegrat sistemului public, precum şi cu orice alte venituri realizate. ...  (6) Primarii, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene care beneficiază de indemnizaţia pentru limită de vârstă, în condiţiile prevăzute la alin. (1), şi care au ocupat până la vârsta de pensionare şi alte funcţii pentru care este stabilită indemnizaţia pentru limită de vârstă, prin alte acte normative, au obligaţia să opteze pentru una dintre indemnizaţii. ...  (7) Indemnizaţia pentru limită de vârstă este supusă impozitului pe venit şi contribuţiei de asigurări sociale de sănătate. ...  (8) Cuantumul indemnizaţiei pentru limită de vârstă se suportă din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. ...  (9) Cererea pentru acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă se depune la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. ...  (10) Indemnizaţia pentru limită de vârstă se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii. ... 

Art. 32^2. - Nu beneficiază de indemnizaţia pentru limită de vârstă prevăzută la art. 32^1 persoanele care au fost condamnate definitiv pentru comiterea, în calitate de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean, a unei infracţiuni de corupţie prevăzute la titlul V capitolul I din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare».

Art. II. - (1) De indemnizaţia pentru limită de vârstă prevăzută la art. 32^1 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu completarea adusă prin prezenta lege, şi în aceleaşi condiţii, beneficiază şi primarii, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene care au avut anterior intrării în vigoare a prezentei legi calitatea de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean.

(2) Cuantumul indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzut la alin. (1) se calculează ca produs al numărului lunilor de mandat cu 0,55% din indemnizaţia brută lunară realizată în luna anterioară solicitării de către primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean aflat în exercitarea mandatului, corespunzător fiecărui an de mandat, în limita a maximum 3 mandate. ... 

Art. III. - Prezenta lege intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I."

20. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 111 alin. (1) teza finală privind informarea Parlamentului şi art. 138 alin. (5), potrivit cărora "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare". De asemenea, prin prisma art. 1 alin. (5) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, sunt invocate şi următoarele acte normative:

- Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare:

Art. 15 alin. (1) şi (3): "(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişă financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:

a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; ...  b) estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; ...  c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. [...] ...  (3) După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condiţiile prevederilor alin. (1), dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul". ... 

- Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015:

Art. 15 alin. (1): "(1) În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte:

a) fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată; ...  b) declaraţie conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele şi priorităţile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală şi cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară". ... 

- Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare:

Art. 6 alin. (1): "(1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului."

Art. 8 alin. (4): "(4) Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor."

Art. 24 alin. (1): "(1) Soluţiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie să acopere întreaga problematică a relaţiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative."

Art. 25: "În cadrul soluţiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite."

(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate ... 

21. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de prim-ministrul Guvernului.

(2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate ... 

(2.1.) Legea pentru completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali

22. Propunerea legislativă a fost iniţiată de un număr de 30 de deputaţi şi senatori şi a fost înregistrată la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor sub nr. 677 din 30 iunie 2015, iar la Camera Deputaţilor a primit numărul Pl-x 542 din 1 septembrie 2015. Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, în şedinţa sa din 1 septembrie 2015, a constatat că propunerea legislativă are implicaţii bugetare, drept care, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituţie şi art. 92 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, a solicitat punctul de vedere al Guvernului şi a stabilit ca termen pentru transmiterea punctului de vedere data de 21 septembrie 2015. De asemenea, s-a solicitat avizul Consiliului Legislativ, în temeiul art. 92 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, stabilindu-se ca termen până la care acesta să fie transmis tot data de 21 septembrie 2015. A fost stabilit şi termenul de consultare publică, respectiv până la data de 1 octombrie 2015.

23. Consiliul Legislativ a transmis avizul său - negativ - nr. 983 din 18 septembrie 2015, iar Guvernul, în şedinţa sa din 11 noiembrie 2015, a aprobat punctul său de vedere, prin care preciza că nu susţine propunerea legislativă, şi l-a transmis la Camera Deputaţilor pe data de 13 noiembrie 2015.

24. Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, având în vedere că punctul de vedere al Guvernul nu a fost transmis până la data de 21 septembrie 2015, în şedinţa sa din 23 septembrie 2015, conform art. 92 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, a hotărât trimiterea propunerii legislative Consiliului Economic şi Social în vederea avizării (termen: 1 octombrie 2015), Comisiei pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului şi Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi pentru raport comun (termen: 2 octombrie 2015), iar Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci şi Comisiei pentru muncă şi protecţie socială pentru avizare. La 1 octombrie 2015 se primeşte avizul - negativ - al Consiliului Economic şi Social.

25. La 2 noiembrie 2015 s-a împlinit termenul pentru dezbatere şi vot final, iar în şedinţa plenului Camerei Deputaţilor din 11 noiembrie 2015 s-a constatat adoptarea tacită a propunerii legislative conform art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie.

26. Propunerea legislativă a fost transmisă Senatului şi înregistrată la Biroul permanent al Senatului sub nr. 610 din 13 noiembrie 2015, care, în şedinţa sa din 16 noiembrie 2015, a decis repartizarea acestor propuneri comisiilor permanente ale Senatului. La Senat, propunerea legislativă a fost înregistrată sub nr. 618 din 16 noiembrie 2015.

27. Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări şi Comisia pentru administraţie publică şi organizarea teritoriului au întocmit la 15 decembrie 2015 un raport comun de admitere a propunerii legislative, iar Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital, Comisia pentru drepturile omului, culte şi minorităţi şi Comisia pentru muncă, familie şi protecţie socială au depus avize favorabile propunerii legislative.

28. Pe data de 21 decembrie 2015 propunerea legislativă a fost înscrisă pe ordinea de zi a Senatului, iar în şedinţa de plen din partea Guvernului a participat doamna Sirma Caraman, secretar de stat în cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, care a susţinut, cu privire la propunerea legislativă menţionată, că "Nu este finalizat punctul de vedere al Guvernului. Rugăm Parlamentul a decide" (a se vedea stenograma şedinţei plenului Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 231 din 23 decembrie 2015, pagina 8). Propunerea legislativă a fost adoptată în aceeaşi şedinţă cu 86 de voturi pentru, un vot împotrivă şi nicio abţinere.

29. Pe data de 26 decembrie 2015 Guvernul a sesizat Curtea Constituţională cu prezenta obiecţie de neconstituţionalitate, iar la 29 decembrie 2015 legea adoptată a fost trimisă la promulgare.

(2.2.) Modificări legislative preconizate

30. În esenţă, propunerea legislativă urmăreşte instituirea unei indemnizaţii pentru limită de vârstă (denumită în continuare indemnizaţie) în privinţa primarilor, viceprimarilor, preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene. Pentru a beneficia de această indemnizaţie, titularul dreptului trebuie să îndeplinească trei condiţii: vârsta standard de pensionare eşalonată conform anexelor nr. 5 şi 6, după caz, la Legea nr. 263/2010; cel puţin un mandat complet exercitat şi să nu fi fost condamnat definitiv pentru comiterea, în calitate de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean, a unei infracţiuni de corupţie prevăzute în capitolul I - Infracţiuni de corupţie al titlului V - Infracţiuni de corupţie şi de serviciu cuprins în Partea specială din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare.

31. Cuantumul indemnizaţiei se calculează ca produs al numărului lunilor de mandat cu 0,55% din indemnizaţia brută lunară aflată în plată şi se actualizează în funcţie de indemnizaţia brută lunară a unui primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu judeţean în activitate. Cuantumul indemnizaţiei se acordă în limita de 3 mandate.

32. Indemnizaţia poate fi cumulată cu orice tip de venit realizat, precum şi cu pensia contributivă sau pensia de serviciu. Nu poate fi cumulată cu indemnizaţia pentru limită de vârstă ce se acordă senatorilor/deputaţilor în temeiul Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 22 mai 2015, astfel cum a fost completată prin Legea nr. 357/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 975 din 29 decembrie 2015.

33. Indemnizaţia se suportă din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, şi este supusă impozitului şi contribuţiei de asigurări sociale de sănătate.

34. Indemnizaţia se acordă atât primarilor, viceprimarilor, preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene în funcţie la data intrării în vigoare a legii, cât şi celor care au deţinut aceste calităţi anterior datei de referinţă menţionate.

(2.3.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie

35. Curtea, în jurisprudenţa sa, a stabilit că trăsătura esenţială a statului de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr. 234 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001, Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, sau Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014) şi că "statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta" (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că acesta "implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii" (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999). În acest context jurisprudenţial, Curtea reţine că una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative. În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat. De aceea, "nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii" (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012, şi Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014); de aceea, respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative se constituie într-un veritabil criteriu de constituţionalitate prin prisma aplicării art. 1 alin. (5) din Constituţie (ad similis, a se vedea Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, precitată, sau Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015, paragrafele 95 şi 96).

36. Sub aspectul cerinţelor de calitate a legii - claritate, precizie şi previzibilitate, autorul obiecţiei de neconstituţionalitate critică faptul că legea nu stabileşte, în mod expres, dacă indemnizaţia pentru limită de vârstă este un drept patrimonial care se acordă o singură dată sau cu o anumită periodicitate. Într-adevăr, textul legii nu precizează frecvenţa cu care se acordă acest drept, însă, analizând dispoziţiile art. 32^1 alin. (4) propuse a fi introduse în corpul Legii nr. 393/2004, Curtea constată că intenţia legiuitorului a fost aceea de a se majora/indexa indemnizaţia aflată în plată ori de câte ori indemnizaţia lunară brută corespunzătoare funcţiei publice ocupate se majorează/indexează. De asemenea din alin. (5) al aceluiaşi articol rezultă un aspect de periodicitate, întrucât ar fi fost absurd ca o indemnizaţie primită o singură dată să aneantizeze un eventual drept de pensie; posibilitatea cumulului a fost precizată expres de legiuitor pentru că în intenţia sa a fost faptul ca două venituri cu o anumită periodicitate să poată fi cumulate. Aceste aspecte denotă un caracter de continuitate/periodicitate a acordării indemnizaţiei, iar faptul că "Indemnizaţia pentru limită de vârstă se actualizează ori de câte ori se majorează sau se indexează indemnizaţia brută lunară a unui primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean aflat în exercitarea mandatului, cu aceeaşi dată" înseamnă că indemnizaţia se indexează/majorează începând cu acea lună, şi nu cu acel trimestru, semestru sau an, aşadar, cu vreo altă unitate de timp cu care legiuitorul nu operează în cuprinsul legii. De asemenea, alin. (10) al aceluiaşi articol prevede că "Indemnizaţia pentru limită de vârstă se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii", ceea ce înseamnă că, în condiţiile acceptării tezei periodicităţii acestui venit, textul legii precizează faptul că ea se acordă lunar. Aşadar, din intenţia legiuitorului se poate deduce faptul că legea operează cu o indemnizaţie acordată periodic, iar această periodicitate este una lunară. Desigur, acest aspect tehnic poate fi dezvoltat şi precizat expres într-un act de reglementare secundară.

37. Referitor la criticile de neconstituţionalitate prin care se apreciază că Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nu ar avea competenţa legală de a stabilit şi calcula cuantumul indemnizaţiilor pentru limită de vârstă, Curtea constată că ţine de opţiunea legiuitorului de a atribui o asemenea competenţă unui minister, respectiv Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în virtutea art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.

38. Se mai susţine că legea criticată nu reglementează situaţia persoanelor care beneficiază de această indemnizaţie, iar ulterior sunt condamnate pentru infracţiuni de corupţie săvârşite în timpul exercitării mandatului de primar, viceprimar, preşedinte, vicepreşedinte al consiliului judeţean. Această critică se circumscrie, de asemenea, unui aspect interpretativ în sensul că, dacă legea prevede că indemnizaţia nu se acordă celor care au fost condamnaţi, înseamnă că ea nu se va acorda nici pentru cei care vor fi condamnaţi pentru fapte săvârşite în cursul exercitării mandatului, începând cu data condamnării. Pe perioada procedurilor judiciare sau în intervalul de timp cuprins între data săvârşirii faptei şi începerea procedurilor judiciare subzistă prezumţia de nevinovăţie, prezumţie care este răsturnată, potrivit art. 23 alin. (11) din Constituţie, numai odată cu data pronunţării hotărârii judecătoreşti definitive de condamnare.

39. Cu privire la susţinerile conform cărora, întrucât acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă nu este condiţionată şi nici proporţională cu perioada efectiv exercitată dintr-un mandat, există riscul ca, pe parcursul mandatului autorităţilor locale, toţi consilierii locali/judeţeni aleşi să ajungă să deţină funcţii de natura celor care îi califică pentru obţinerea acestui drept şi, pe cale de consecinţă, să beneficieze de indemnizaţie a cărei valoare este determinată prin luarea în calcul a unui mandat complet, Curtea constată că aceasta nu este în acord cu conţinutul normativ al textului. Analizând dispoziţiile art. 32^1 alin. (3) propuse a fi introduse în corpul Legii nr. 393/2004 - "Pentru mandate incomplete, indemnizaţia pentru limită de vârstă se calculează proporţional cu perioada de mandat efectiv exercitată, dar nu mai puţin de un mandat de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean", Curtea reţine că beneficiază de această indemnizaţie cei care au deţinut cel puţin un mandat de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean, mandatele incomplete fiind luate în considerare proporţional în condiţiile existenţei deja a unui mandat complet.

40. În schimb, Curtea reţine că este întemeiată critica referitoare la faptul că legea nu este clară, precisă şi nici previzibilă în privinţa modului de calcul al indemnizaţiilor persoanelor care au deţinut de-a lungul timpului două sau mai multe din calităţile pentru care se acordă indemnizaţie. Dacă în privinţa senatorilor şi deputaţilor nu se pune o asemenea problemă, aceştia având aceeaşi clasă de salarizare (103) şi coeficient de ierarhizare (12,41), în privinţa aleşilor locali, Curtea constată că, potrivit Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, clasele de salarizare variază de la 71 la 106, iar coeficientul de ierarhizare de la 5,63 la 13,45. În consecinţă, în ipoteza în care o persoană a ocupat succesiv mai multe mandate dintre cele care sunt eligibile pentru acordarea indemnizaţiei, în lipsa unor reglementări legale corespunzătoare nu se poate determina modalitatea de calcul al acesteia; mai mult, în ipoteza în care persoana îndreptăţită a deţinut mai mult de trei mandate de tipologii diferite dintre cele care sunt eligibile pentru acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă, nu se va cunoaşte care dintre acestea se vor lua în considerare la stabilirea indemnizaţiei; astfel, vor exista, în lipsa unei reglementări legale clare, precise şi previzibile, mai multe posibilităţi de calcul. Aceeaşi problemă se ridică şi în ipoteza în care una dintre tipologiile de mandate a fost incompletă (spre exemplu, 2 mandate viceprimar, 3 mandate primar şi un mandat incomplet de preşedinte/vicepreşedinte al consiliului judeţean); în acest caz, nu se va şti dacă acesta este sau nu luat în considerare în realizarea calculului. Aceste aspecte sunt chestiuni care privesc o normă de reglementare primară, neputând fi rezolvate prin apelarea la un act de reglementare secundară. În consecinţă, Curtea reţine că a fost încălcat art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă.

41. În continuare, Curtea reţine că, pe lângă această critică punctuală a autorului obiecţiei de neconstituţionalitate, tot prin raportare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, indemnizaţia pentru limită de vârstă reglementată de legea analizată reprezintă o prestaţie pecuniară la care statul se obligă şi a cărei natură juridică este incertă. Faptul că exigibilitatea dreptului la indemnizaţie este dată de împlinirea vârstei standard de pensionare o apropie de natura juridică a unei pensii; după modul său de calcul - din moment ce se ajunge la un cuantum procentual maxim de aproximativ 80% din valoarea indemnizaţiei unui primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu judeţean - natura sa juridică se apropie de cea a unei pensii de serviciu acordate în virtutea îndeplinirii unei funcţii publice cu un statut deosebit/special. Cu alte cuvinte, suplimentul aferent pensiei de serviciu ar fi acordat sub forma indemnizaţiei pe lângă pensia contributivă la care persoana ar avea dreptul; însă acel supliment al pensiei de serviciu are un rol completator, în sensul că din însumarea pensiei contributive şi a suplimentului se ajunge la un procent de aproximativ 80% din valoarea unei indemnizaţii în plată. Or, în cazul de faţă, cuantumul procentului maxim din valoarea indemnizaţiei unui primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte de consiliu judeţean este de aproximativ 80% din cel al unei indemnizaţii corespondente aflate în plată, iar indemnizaţia pentru limită de vârstă astfel stabilită poate fi cumulată cu o pensie contributivă sau una de serviciu. De aceea, indemnizaţia pentru limită de vârstă, prin prisma reglementării analizate, ar putea fi calificată drept un beneficiu cu caracter de gratificare/răsplată/recompensă a alesului local; totuşi, raportarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă la momentul împlinirii vârstei standard de pensionare, precum şi denumirea dată acesteia demonstrează faptul că indemnizaţia nu ar avea caracter de gratificare şi s-ar afla în strânsă legătură cu dreptul la pensie. În consecinţă, Curtea reţine că noţiunea folosită nu se integrează, din punct de vedere conceptual, în sistemul normativ, drept pentru care, atunci când legiuitorul recurge la utilizarea unor noţiuni cu caracter inovator în cuprinsul actelor normative, trebuie să le definească chiar în cuprinsul acestora. În acest sens, Curtea a statuat că o noţiune legală poate avea un conţinut şi înţeles autonom diferit de la o lege la alta, cu condiţia ca legea care utilizează termenul respectiv să îl şi definească (a se vedea Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, paragraful 31).

42. De asemenea, Curtea reţine că legea nu defineşte în mod clar sfera sa de reglementare. Deşi art. I al legii modifică Legea nr. 393/2004 şi s-ar înţelege că de prevederile sale pot beneficia subiectele acolo menţionate, art. II relativizează această interpretare în sensul că de indemnizaţia care se acordă titularilor aleşi "beneficiază şi primarii, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene care au avut anterior intrării în vigoare a prezentei legi calitatea de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean". Din modul de formulare a legii nu rezultă dacă acest text vizează numai primarii, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene care au fost aleşi în mod democratic, aşadar, ulterior Revoluţiei din 22 decembrie 1989, sau se referă şi la cei care au deţinut aceste calităţi fără să fie aleşi în mod democratic de cetăţeni în regimul anterior Revoluţiei din 22 decembrie 1989. Este adevărat că, în temeiul Legii nr. 57/1968 privind organizarea şi funcţionarea consiliilor populare, republicată în Buletinul Oficial nr. 96 din 3 octombrie 1980, consiliile populare erau compuse din deputaţi aleşi prin vot universal, egal, direct şi secret pe circumscripţii electorale, câte un deputat pentru fiecare circumscripţie, dintre cetăţenii cu drept de vot, care au împlinit vârsta de 23 ani, fără deosebire de naţionalitate, rasă, sex sau religie [art. 1 şi 43], consiliile populare erau fie judeţene sau ale municipiului Bucureşti cu un mandat de 5 ani, fie ale municipiului, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşului, comunei cu un mandat de 2 ani şi jumătate [art. 44 alin. (1)], iar preşedinţii comitetelor şi birourilor executive ale consiliilor populare municipale, orăşeneşti şi comunale erau, în acelaşi timp, primarii municipiilor, oraşelor şi comunelor (art. 56), însă toate aceste aspecte nu demonstrează decât existenţa unor structuri administrative alese pentru gestionarea problemelor locale, fără a avea însă o legitimitate democratică. Aceste structuri nu au fost ataşate valorilor democratice, urmărind "întărirea orânduirii socialiste, afirmarea principiilor socialismului în toate localităţile ţării" [art. 1 alin. (3)], activitatea lor desfăşurându-se "sub conducerea Partidului Comunist Român, forţa politică conducătoare a întregii societăţi" [art. 2].

43. Curtea constată existenţa unei echivalenţe terminologice, dar nu şi de legitimitate democratică şi atribuţii, între calitatea de primar ante şi post 1989, în schimb, funcţiile de preşedinte, prim-vicepreşedinte sau vicepreşedinte al comitetului executiv al consiliului popular judeţean sau de prim-vicepreşedinte sau vicepreşedinte al comitetului/biroului executiv al consiliului popular municipal, orăşenesc sau comunal, după caz, nu au nicio echivalenţă terminologică şi nici de atribuţii sau legitimitate democratică cu cea de preşedinte/vicepreşedinte al consiliului judeţean sau viceprimar. Desigur, într-un sens larg al termenilor, aceştia ar putea fi asimilaţi noţiunilor folosite de Legea nr. 393/2004 şi, tocmai de aceea, legiuitorul trebuie să fie extrem de clar şi de tranşant în această privinţă şi să stabilească excluderea acestora de la acordarea unei indemnizaţii care recompensează serviciile aduse de aleşii locali în serviciul comunităţii. De altfel, este discutabil dacă o indemnizaţie pentru limită de vârstă poate fi acordată membrilor consiliilor populare de către statul român în virtutea principiilor care călăuzesc Constituţia din 1991, întrucât ar nesocoti "dreptatea" ca valoare supremă a statului român prevăzută în art. 1 alin. (3) din Constituţie ["dreptatea" este considerată, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, una dintre valorile esenţiale ale statului de drept, astfel cum este proclamată în prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie - a se vedea deciziile nr. 1.358 şi 1.360 din 21 octombrie 2010, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 15 noiembrie 2010] şi, în consecinţă, ar consacra un privilegiu în beneficiul acestora contrar art. 16 alin. (1) din Constituţie.

44. Aşadar, modul în care este formulat textul nu permite tragerea unei concluzii certe în privinţa sferei sale de reglementare; or, potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, soluţiile legislative preconizate prin proiectul de act normativ trebuie să acopere întreaga problematică a relaţiilor sociale ce reprezintă obiectul de reglementare pentru a se evita lacunele legislative, iar pentru ca soluţiile să fie pe deplin acoperitoare se vor lua în considerare diferitele ipoteze ce se pot ivi în activitatea de aplicare a actului normativ, folosindu-se fie enumerarea situaţiilor avute în vedere, fie formulări sintetice sau formulări-cadru de principiu, aplicabile oricăror situaţii posibile.

45. Având în vedere cele anterior expuse, Curtea urmează să constate că sub acest aspect sunt încălcate dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, textul fiind deficitar redactat.

(2.4.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 15 alin. (2) din Constituţie

46. Potrivit jurisprudenţei Curţii, "legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi" (Decizia nr. 287 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 729 din 12 august 2004). Curtea a mai statuat, în mod constant, că "O lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare" (a se vedea Decizia nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002, Decizia nr. 458 din 2 decembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004, şi Decizia nr. 294 din 6 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004).

47. Susţinerile referitoare la faptul că legea analizată retroactivează motivat de acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă şi celor care au avut calitatea de primar, viceprimar, preşedinte şi vicepreşedinte de consilii judeţene anterior intrării în vigoare a acestei legi nu pot fi acceptate. Legea acţionează în domeniul său temporal propriu de activitate, prevăzând acordarea pentru viitor a acestor indemnizaţii. Ea nu prevede acordarea indemnizaţiilor pentru o perioadă de timp anterioară intrării ei în vigoare, ci se aplică pentru viitor tuturor persoanelor care se regăsesc în ipoteza normei. Întotdeauna acordarea unei indemnizaţii sau pensii în virtutea unei calităţi, act meritoriu sau stagiu contributiv ori recalcularea unei pensii vizează inevitabil trecutul (a se vedea Decizia nr. 88 din 8 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 15 martie 2007, sau Decizia nr. 120 din 15 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 26 martie 2007), dar naşterea dreptului, mai precis valorificarea acelei calităţi/act meritoriu/stagiu contributiv, are loc începând cu momentul intrării în vigoare a legii prin care s-a reglementat acordarea acelei indemnizaţii/pensii sau recalcularea pensiei.

(2.5.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 16 alin. (1) din Constituţie

48. Cu privire la conţinutul normativ al art. 16 alin. (1) din Constituţie, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite (Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). De asemenea, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional (a se vedea în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003, Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014).

49. În acest context, Curtea constată că situaţia juridică a aleşilor locali nu poate fi comparată cu cea a secretarului unităţii administrativ-teritoriale, deţinătorul acestei din urmă calităţi fiind funcţionar public de conducere datorită atribuţiilor specifice care incumbă funcţiei publice respective (a se vedea în acest sens Decizia nr. 249 din 10 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 536 din 23 iunie 2005, precum şi pct. I lit. A poz. 3 şi 6 din anexa - Lista cuprinzând funcţiile publice la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007).

50. De asemenea, Curtea reţine că statutul juridic al aleşilor locali nu poate fi comparat cu cel al magistraţilor, care, în considerarea activităţii lor profesionale, beneficiază de pensie de serviciu. De principiu, pensiile de serviciu se acordă unor categorii socioprofesionale supuse unui statut special, respectiv persoanelor care în virtutea profesiei, meseriei, ocupaţiei sau calificării îşi formează o carieră profesională în acel domeniu de activitate şi sunt nevoite să se supună unor exigenţe inerente carierei profesionale asumate atât pe plan profesional, cât şi personal (pentru dezvoltări, a se vedea Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010). Or, nu se poate susţine că o persoană care deţine calitatea de ales local îşi formează o carieră profesională în această funcţie; aşadar, aleşii locali nu reprezintă o categorie socioprofesională care să urmărească dezvoltarea unei cariere ca ales local, ci ei sunt aleşi în cadrul unităţii administrativ-teritoriale respective pentru a gestiona problemele comunităţii locale. Alegerea este o opţiune a electoratului, şi nu a persoanei care candidează, ceea ce înseamnă că alegerea nu ţine de resortul subiectiv al acesteia din urmă. Or, o carieră profesională se formează şi se dezvoltă distinct de alegerile pe care le face corpul electoral de la un moment dat.

51. De aceea, Curtea constată că este opţiunea legiuitorului să stabilească diverse categorii de indemnizaţii care nu intră în sfera de reglementare a art. 47 alin. (2) din Constituţie. În privinţa categoriei persoanelor alese de corpul electoral, respectiv Preşedintele României, parlamentari şi aleşi locali, ţine, de asemenea, de dreptul exclusiv al legiuitorului de a acorda astfel de indemnizaţii, acesta având competenţa, în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituţie, de a le reglementa numai în privinţa uneia sau alteia dintre cele trei subcategorii enumerate. Însă, atunci când decide că indemnizaţia se acordă unei subcategorii, în cadrul acesteia legiuitorul nu poate face nicio diferenţiere cu privire la îndreptăţirea unora sau altora dintre persoanele din cadrul subcategoriei respective de a beneficia de dreptul la indemnizaţie decât cu încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie.

52. Astfel, raportând considerentele de principiu enunţate la dispoziţiile normative criticate, Curtea constată că, prin acordarea acestei indemnizaţii numai unor aleşi locali (primari, viceprimari, preşedinţi şi vicepreşedinţi ai consiliilor judeţene), legiuitorul a încălcat art. 16 alin. (1) din Constituţie, stabilind un tratament juridic diferenţiat în cadrul aceleiaşi subcategorii juridice. Curtea reţine că aleşii locali, indiferent de faptul că sunt aleşi prin scrutin de listă sau uninominal, se află în aceeaşi situaţie juridică, astfel încât acordarea, în mod selectiv, a unei indemnizaţii pentru limită de vârstă persoanelor care au deţinut anumite calităţi în cadrul categoriei aleşilor locali echivalează cu instituirea unui tratament juridic diferenţiat/inegal pentru situaţii de drept identice/analoage în condiţiile în care dobândirea calităţii de ales local are loc prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către cetăţenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să îşi exercite mandatul, potrivit legii [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 393/2004]. Nu se poate accepta faptul că diferenţa de tratament juridic este justificată în mod obiectiv şi raţional prin natura atribuţiilor îndeplinite de acestea faţă de aleşii locali cărora nu li s-a acordat o atare indemnizaţie, întrucât această indemnizaţie se acordă, astfel cum transpare din legea supusă controlului de constituţionalitate, în considerarea calităţii de ales local, fără a se avea în vedere natura concretă a atribuţiilor exercitate. De aceea, nu are importanţă nici faptul că unele dintre persoanele beneficiare au deţinut calitatea de primar sau preşedinte de consiliu judeţean, autorităţi executive ale unităţii administrativ-teritoriale corespunzătoare. În consecinţă, în măsura în care opţiunea legiuitorului a fost aceea de a acorda astfel de indemnizaţii în considerarea exercitării unui mandat de ales local, Curtea reţine că acesta nu are îndrituirea constituţională să stabilească o inegalitate de tratament juridic în cadrul aceleiaşi subcategorii, în speţă, cea a aleşilor locali, pe alte criterii decât cel al alegerii. Procedând în sens contrar, legiuitorul a încălcat art. 16 alin. (1) din Constituţie privind egalitatea în drepturi.

(2.6.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 111 alin. (1) teza finală şi art. 138 alin. (5) din Constituţie

53. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificări bugetare, solicitarea informării din partea Guvernului este obligatorie. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007); totuşi, participarea reprezentantului Guvernului la dezbaterile parlamentare şi acordul exprimat, fără echivoc, faţă de amendamentele adoptate sunt de natură să angajeze Guvernul şi să acopere cerinţa prevăzută de art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, precitată).

54. Raportând cele anterior menţionate la datele din prezenta cauza, Curtea reţine că solicitarea informării Guvernului a fost realizată de Camera Deputaţilor în conformitate cu art. 111 alin. (1) din Constituţie şi art. 92 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor. Solicitarea informării presupune obligaţia corelativă a Guvernului de a prezenta impactul financiar-bugetar al măsurii. În acest caz, Guvernul, având în vedere art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia, "În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării", trebuia să întocmească şi să transmită fişa financiară necesară. Faptul că Guvernul nu a transmis această fişă în urma solicitării realizate de Camera Deputaţilor nu echivalează cu încălcarea, în procesul de adoptare a legii criticate, a dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie.

55. Cu privire la jurisprudenţa sa referitoare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea reţine că aceasta face diferenţa între stabilirea sursei de finanţare şi caracterul suficient al resurselor financiare din sursa astfel stabilită. Primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, sau Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 310 din 28 decembrie 1993). Art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Majorarea cheltuielilor din sursa indicată poate fi realizată în cursul anului bugetar cu condiţia menţinerii în alocaţia aferentă sursei (Decizia nr. 6 din 24 ianuarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 31 ianuarie 1996, sau Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, precitată). În textul Constituţiei se vorbeşte numai despre stabilirea sursei de finanţare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective (Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013, sau Decizia nr. 105 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 20 mai 2014). Lipsa precizării exprese a sursei de finanţare nu presupune implicit inexistenţa sursei de finanţare (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, precitată, Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013, precitată, Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, sau Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008).

56. În schimb, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu îşi are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituţie, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de iniţiativă legislativă (a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, precitată, sau Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993, precitată).

57. Raportând cele anterior menţionate la cauza de faţă, Curtea reţine că la momentul adoptării legii criticate, care intră în vigoare la 30 de zile de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României, prevederile sale vizează în mod direct veniturile şi cheltuielile bugetare pe anul 2016. Mai exact, prin stabilirea unor cheltuieli care se realizează în mod direct din bugetul de stat, legea analizată majorează cheltuielile prevăzute în Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr. 339/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 941 din 19 decembrie 2015. Un atare aspect nu ar fi pus nicio problemă de constituţionalitate în măsura în care cheltuiala realizată potrivit legii analizate ar fi fost cuprinsă în bugetul de stat pe anul 2016. Însă legea analizată a fost adoptată ulterior legii bugetului de stat, fără a se corela cu prevederile acesteia. Indicarea în cuprinsul legii analizate a faptului că "Cuantumul indemnizaţiei pentru limită de vârstă se suportă din bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice", reprezintă doar o indicare formală a sursei de finanţare, dar care nu corespunde exigenţelor textului constituţional de referinţă, pentru că nu este una reală.

58. Întrucât potrivit jurisprudenţei sale (a se vedea paragraful 56 al prezentei decizii) Curtea nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare. În acest sens, Curtea reţine că constituantul originar nu a avut ca raţiune edictarea art. 138 alin. (5) din Constituţie numai în sensul că, dacă propunerea sau proiectul de lege se va referi la bugetul de stat sau la bugetul vreunui ordonator de credite, cerinţa constituţională ar fi îndeplinită, ci la faptul că sursa de finanţare indicată să fie în mod real aptă să acopere cheltuiala în condiţiile legii bugetare anuale. Prin urmare, textul constituţional se referă la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu elemente de certitudine şi previzibilitate bugetară, pentru că, în caz contrar, şi-ar pierde raţiunea existenţei sale normative şi, în mod evident, ar exprima un truism, anume că orice cheltuială bugetară se suportă din bugetul de stat. De aceea, atribuirea unui atare înţeles textului constituţional analizat ar echivala cu lipsirea acestuia de valoarea normativă inerentă oricărei prevederi constituţionale; or, actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat (legea trebuie interpretată în sensul producerii efectelor ei, şi nu în sensul neaplicării ei). Aşadar, art. 138 alin. (5) din Constituţie nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. De exemplu, în jurisprudenţa Consiliului Constituţional francez se precizează că nu ajunge să se arate numai formal sursa de finanţare a noilor cheltuieli bugetare, ci trebuie ca acoperirea acestora să fie reală (Decizia 99-419 DC din 9 noiembrie 1999).

59. În aceste condiţii, pentru ca legea analizată să se coreleze cu prevederile bugetului de stat, Curtea constată că, în virtutea art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, Guvernul avea obligaţia să depună o fişă financiară reactualizată, iar Senatul să o solicite, întrucât acest text legal, în ipoteza de faţă - legea fiind adoptată la 3 zile de la adoptarea legii bugetului, practic în prima zi lucrătoare de după data adoptării bugetului -, este cu atât mai actual şi mai aplicabil cu cât după depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte normative/măsuri/politici numai în condiţiile întocmirii unei fişe financiare, care să cuprindă precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul (ubi eadem ratio est, eadem solutio esse debet). Or, în cazul de faţă, în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, având în vedere că punctul de vedere al Guvernului a fost exprimat anterior depunerii la Parlament a legii bugetului pe anul 2016 (9 decembrie 2015), că legea bugetului fusese adoptată cu câteva zile anterior legii analizate, fără a cuprinde, în mod evident, noua cheltuială bugetară votată, şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament (în cazul de faţă reprezentat de Senat), nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală.

60. Mai mult, în condiţiile unui buget deja aprobat şi în care nu există nicio prevedere care să fie acoperitoare pentru realizarea acestei cheltuieli, este evident că nu există alocaţie bugetară pentru această cheltuială în bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice. O asemenea alocaţie trebuie creată, aşadar, situaţia de faţă diferă de cea invocată în jurisprudenţa Curţii în care alocaţia exista, dar ea era majorată în limita bugetului autorităţii respective (a se vedea paragraful 55 al prezentei decizii). Ea trebuie creată şi, cel mai probabil, va depăşi bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ceea ce demonstrează caracterul lipsit de efectivitate şi obiectivitate, aşadar, de realism al indicării/ precizării sursei de finanţare. Desigur, Curtea nu poate stabili dacă se depăşeşte sau nu alocarea bugetară pentru că acest aspect nu este de competenţa sa; în schimb, este de competenţa Curţii să garanteze asigurarea exigenţelor constituţionale referitoare la certitudinea şi previzibilitatea bugetară pentru ca atât Guvernul, cât şi Parlamentul să aibă reprezentarea reală a impactului bugetar al măsurilor pe care le promovează şi le adoptă, după caz.

61. Având în vedere cele anterior expuse, Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât normele pe care le reglementează nu îndeplinesc condiţiile de claritate, precizie şi previzibilitate cu privire la natura juridică a "indemnizaţiei pentru limită de vârstă", sfera beneficiarilor săi şi modul de stabilire şi calcul al indemnizaţiei. De asemenea, legea este contrară prevederilor constituţionale cuprinse în art. 16 alin. (1) şi art. 138 alin. (5), întrucât, pe de o parte, creează o inegalitate nepermisă de tratament juridic între aleşii locali, iar, pe de altă parte, stabileşte cheltuieli bugetare fără stabilirea unei surse de finanţare reale, contrar cerinţelor de certitudine şi previzibilitate bugetară inerente conţinutului normativ al textului constituţional antereferit.

62. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii pentru completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 20 ianuarie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Benke Karoly

*

   

OPINIE CONCURENTĂ

În acord cu soluţia adoptată - cu unanimitate de voturi - prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, aceea de constatare a neconstituţionalităţii dispoziţiilor Legii pentru completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, considerăm că neconstituţionalitatea astfel constatată trebuia raportată numai la dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, nu şi la cele ale art. 16 alin. (1) din Constituţie.

Prin reglementarea şi acordarea în consecinţă a unei indemnizaţii pentru limită de vârstă anumitor categorii de aleşi locali, legiuitorul trebuie să ţină seama de exigenţele constituţionale ale art. 47 alin. (2) şi să îi stabilească o natură juridică distinctă de cea a unei pensii contributive sau de serviciu. În lipsa unei configuraţii juridice precise, astfel cum reiese din prezenta lege, această formă de indemnizare ar putea fi calificată drept pensie de serviciu, ceea ce ar pune în discuţie, pe de o parte, raţiunea acordării sale şi, pe de altă parte, raţiunea acordării pensiilor de serviciu, care sunt bazate în mod exclusiv pe existenţa unei cariere profesionale, aspect străin exercitării funcţiilor aferente categoriei aleşilor locali. Aşadar, în măsura în care indemnizaţia pentru limită de vârstă este calificată ca având natura sau configuraţia juridică a unei pensii de serviciu, ar rezulta o negare a raţiunilor care stau la baza sistemului de pensii publice, indiferent că acestea sunt contributive sau de serviciu, iar legiuitorul nu ar avea competenţa constituţională de a o reglementa în acest fel. În aceste condiţii, legiuitorul ar acţiona ultra vires în contra textului constituţional al art. 47 alin. (2) şi, aşadar, al raţiunilor care stau la baza pensiilor de serviciu.

În schimb, în măsura în care este delimitată în mod clar această formă de indemnizare faţă de pensiile de serviciu pentru a nu intra în coliziune cu raţiunea care stă la baza acordării acestora, legiuitorul are competenţa, în virtutea art. 61 alin. (1) din Constituţie, să reglementeze indemnizaţii care să recompenseze activitatea ce a fost depusă în slujba comunităţii locale.

Constatarea încălcării art. 16 alin. (1) din Constituţie relevă, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015), că nesocotirea principiului egalităţii în drepturi are drept consecinţă neconstituţionalitatea privilegiului sau a discriminării care a determinat, din punct de vedere normativ, încălcarea acestuia; discriminarea se bazează pe noţiunea de excludere de la un drept, iar remediul constituţional specific, în cazul constatării neconstituţionalităţii discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului. În schimb, privilegiul se defineşte ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituţionalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat. Aşadar, Curtea a reţinut că sintagma "fără privilegii şi fără discriminări" din cuprinsul art. 16 alin. (1) din Constituţie priveşte două ipoteze normative distincte, iar incidenţa uneia sau alteia dintre acestea implică, în mod necesar, sancţiuni de drept constituţional diferite.

Raportat la situaţia de faţă, se constată că indemnizaţia pentru limită de vârstă - în măsura în care are o natură juridică distinctă de pensia de serviciu - nu este un privilegiu în favoarea aleşilor locali, o indemnizaţie similară fiind acordată şi în privinţa altor categorii de persoane alese. În consecinţă, reţinem că persoanele care au avut calitatea de şef al statului (Preşedintele României*1)) la încetarea mandatului beneficiază de o indemnizaţie lunară în cuantum egal cu 75% din indemnizaţia acordată Preşedintelui României în exerciţiu, conform Legii nr. 406/2001 privind acordarea unor drepturi persoanelor care au avut calitatea de şef al statului român, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 386 din 16 iulie 2001, persoanele care au avut calitatea de deputaţi şi senatori beneficiază, de asemenea, de o indemnizaţie în condiţiile Legii nr. 96/2006 şi ca urmare a adoptării prezentei legi, aleşii locali ar urma să beneficieze, de asemenea, de o indemnizaţie pentru limită de vârstă. Numai aceste trei categorii de funcţii publice pot constitui un reper/termeni de comparaţie, întrucât numai acestea sunt alese de popor.

──────────*1) Modul general de formulare a legii denotă faptul că aplicarea sa se extinde şi în privinţa fostului Rege al României, Mihai I.──────────

Faptul generator al acordării indemnizaţiilor este cel al exercitării mandatului pentru care au fost aleşi, iar în virtutea acestui fapt legiuitorul poate acorda subiectelor de drept anterior arătate un beneficiu. Aşadar, acest beneficiu (indemnizaţia) nu are un caracter nejustificat, el îşi are temeiul/izvorul în mandatul exercitat de subiectele de drept alese. În consecinţă, având în vedere caracterul justificat al acordării indemnizaţiei, nu se poate reţine existenţa unui privilegiu în favoarea categoriei de aleşi locali vizate de legea supusă controlului de constituţionalitate.

Surprinzător, Curtea a considerat, însă, că aleşii locali care nu beneficiau de indemnizaţia pentru limită de vârstă sunt discriminaţi faţă de cei cărora li se acorda acesta drept, respectiv primar, viceprimar, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean. Curtea a reţinut drept criteriu exclusiv pentru o atare constatare faptul alegerii acestora, şi anume că alegerea este unicul şi singurul criteriu care justifică acordarea indemnizaţiei.

Este incontestabil că alegerea este unul dintre criteriile fundamentale care justifică acordarea acestui drept, însă nu i se poate nega dreptul legiuitorului ca în cadrul aceleiaşi categorii, a aleşilor locali, să stabilească un tratament juridic diferenţiat în funcţie şi de alte criterii. În acest sens, se reţine că şi în cadrul acestei categorii de funcţii publice există diferenţe referitor la modul de alegere (scrutin de listă - scrutin uninominal*2)), la natura incompatibilităţilor la care sunt supuşi (a se vedea Legea nr. 161/2003) sau la competenţele pe care acestea le au, drept pentru care legiuitorul are posibilitatea ca şi în cadrul acestora să stabilească acordarea/ neacordarea unei asemenea indemnizaţii, cuantumul acesteia şi condiţiile pe care persoana trebuie să le întrunească. De aceea, faptul că legiuitorul acordă indemnizaţia pentru limită de vârstă numai unora dintre aleşii locali ţine de opţiunea acestuia justificată de raţiuni obiective. În acest sens, se reţine că primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedintele consiliului judeţean sunt autorităţi administrative deliberative ale unităţii administrativ-teritoriale respective, în timp ce viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului, care îi poate delega atribuţiile sale [art. 57 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001], iar vicepreşedintele consiliului judeţean convoacă şi conduce şedinţele consiliului judeţean atunci când preşedintele acestuia se află în imposibilitatea de a convoca şedinţa sau în lipsa acestuia [art. 94 alin. (6) şi art. 96 alin. (1)], semnează hotărârile consiliului judeţean în lipsa preşedintelui consiliului judeţean [art. 97 alin. (3)], poate coordona compartimente din aparatul de specialitate şi îl poate înlocui pe preşedinte în absenţa sau pe perioada suspendării [art. 107].

──────────*2) Primarii sunt aleşi prin scrutin uninominal, iar la alegerile locale din 2008 şi 2012 preşedinţii consiliilor judeţene au fost aleşi direct prin scrutin uninominal [a se vedea art. 77 pct. 1 din Legea nr. 35/2008, prin care au fost modificate prevederile art. 1 din Legea nr. 67/2004, lege abrogată în prezent prin Legea nr. 115/2015].──────────

Este adevărat că viceprimarul, preşedintele şi vicepreşedintele consiliului judeţean nu sunt aleşi direct în această calitate de cetăţeni, ci ei sunt aleşi de consiliul local sau judeţean - aşadar, prin vot indirect - în funcţia respectivă dintre consilierii locali şi consilierii judeţeni, după caz, însă tocmai această calitate dobândită prin votul consilierilor locali/judeţeni îi diferenţiază şi poate justifica un tratament diferenţiat al acestora faţă de consilierii locali/judeţeni. Tot la fel de adevărat este că, potrivit art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, consiliul local, organ colegial, se întruneşte în şedinţe ordinare, lunar, la convocarea primarului, aşadar, deşi are activitate permanentă, se întruneşte la intervale relativ mari de timp, spre deosebire de activitatea primarului sau chiar a viceprimarului care reclamă o prezenţă permanentă. Aceleaşi observaţii sunt valabile mutatis mutandis în privinţa activităţii consiliilor judeţene şi a preşedinţilor/ vicepreşedinţilor acestora.

Din moment ce această indemnizaţie nu constituie un beneficiu nejustificat, aşadar, un privilegiu, rămâne la latitudinea legiuitorului ca, în funcţie de situaţia economică a statului, să o acorde sau nu. Totodată, apreciem că nu poate fi vorba nici de existenţa unei discriminări între diversele categorii de aleşi locali, din moment ce, pe lângă faptul alegerii, există şi alte criterii care îi diferenţiază, putându-se stabili, aşadar, în privinţa acestora un tratament juridic diferenţiat.

De asemenea, mai reţinem că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, în privinţa prestaţiilor sociale care nu sunt expres prevăzute prin textul Constituţiei, legiuitorul este liber să aprecieze asupra acordării sau neacordării acestora, în funcţie de posibilităţile bugetare ale statului (Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010). Dacă acest beneficiu ar trebui sau nu acordat este o chestiune de pură opţiune legislativă. Nu este de competenţa Curţii să cenzureze acordarea/refuzul acordării acesteia, din moment ce indemnizaţia în sine nu se constituie într-un privilegiu, nefiind contrară principiului constituţional al egalităţii în drepturi.

Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că, prin decizia pronunţată, Curtea ar fi trebuit să constate caracterul neîntemeiat al criticii de neconstituţionalitate raportată la art. 16 alin. (1) din Constituţie.

Judecători,
prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
conf. univ. dr. Simona-Maya Teodoroiu
Puskas Valentin Zoltan

-----