DECIZIE nr. 1 din 10 ianuarie 2014

asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică

EMITENT

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Toni Greblă - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Marieta Safta - prim-magistrat-asistent

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

Irina-Loredana Gulie - magistrat-asistent

1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică, obiecţie formulată de un număr de 70 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat-Liberal şi Partidului Poporului - Dan Diaconescu.

2. Obiecţia de neconstituţionalitate, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.469 din 25 noiembrie 2013, a fost semnată de către următorii deputaţi: Mircea-Nicu Toader, Dragoş-Ionel Gunia, Constantin Dascălu, Vasile Gudu, Tinel Gheorghe, Alexandru Nazare, Cristian-Constantin Roman, Daniel Florian Geantă, Alin Augustin Florin Popoviciu, Gheorghe Ialomiţianu, Liviu Laza-Matiuţă, Claudia Boghicevici, Andreea Maria Paul, Lucian Nicolae Bode, Iulian Vladu, Dănuţ Culeţu, Camelia Margareta Bogdănici, Florin Gheorghe, Mircea Lubanovici, Mircia Muntean, Florin Mihail Secară, Dan Cristian Popescu, Ştefan Bucur Stoica, Romeo Rădulescu, Cezar Florin Preda, Mircea Man, Cornel Mircea Sămărtinean, Elena Gabriela Udrea, Gheorghe Udrişte, Ioan Bălan, Vasile Iliuţă, Eusebiu Manea Pistru Popa, Florin Popescu, Costică Canacheu, Lucian Militaru, George Ionescu, Valeria Diana Schelean, Adrian Gurzău, Roberta Alma Anastase, Theodor Paleologu, Raluca Turcan, Ioan Oltean, Ioan Mihăilă, Sanda-Maria Ardeleanu, Florin Ionaş Urcan, Cătălin Florin Teodorescu, Petru Movilă, Luminiţa-Pachel Adam, Adrian Nicolae Diaconu, Neagu Murgu, Constantin Moisii, Ştefan Burlacu, Tudor Ciuhodaru, Nuţu Fonta, Mihai Deaconu, Mario Ernest Caloianu, Ştefan Petru Dalca, Ioana Jenica Dumitru, Marioara Nistor, Niculina Mocioi, Liliana Mincă, Cristian George Sefer, Gabriela Lola Anghel, Liliana Ciobanu, Dumitru Niculescu, Maria Dragomir, Daniel-Cătălin Fenechiu, Daniel Vasile Oajdea, Ioan Hulea, Monica Maria Iacob Ridzi.

3. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, şi formează obiectul Dosarului nr. 785A/2013.

4. În motivarea obiecţiei au fost formulate atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă, după cum urmează:

I. Critici de neconstituţionalitate extrinsecă

5. Angajarea răspunderii Guvernului cu privire la această lege nu respectă limitele şi criteriile impuse de art. 114 din Constituţie, astfel cum au fost acestea circumstanţiate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

6. Se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care să statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate simplificată de legiferare, la care se recurge "în extremis", atunci când adoptarea proiectului în procedura obişnuită sau de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă (Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009). Se mai invocă jurisprudenţa în care s-a reţinut că rolul acestei proceduri este acela de a coagula o majoritate parlamentară, dar şi de a surmonta actele obstrucţioniste ale opoziţiei în cursul dezbaterilor legislative (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998).

7. În opinia autorilor sesizării, Guvernul nu a respectat aceste condiţii şi limite, câtă vreme structura politică a Parlamentului ar fi permis adoptarea legii în procedură uzuală sau de urgenţă. La acest moment Uniunea Social Democrată, care constituie majoritatea parlamentară ce susţine Guvernul, are o reprezentativitate de peste 75% din numărul mandatelor de senatori şi deputaţi, aşa încât nu se poate susţine că s-a apelat la procedura angajării răspunderii asupra proiectului de lege pentru "a coagula o majoritate parlamentară" sau "a surmonta actele obstrucţioniste ale opoziţiei în cursul dezbaterilor legislative".

8. Întrucât "acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare" (Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010), se apreciază că legea criticată încalcă prevederile art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) şi art. 114 din Constituţie, referitoare la separaţia puterilor în stat, rolul Parlamentului şi, respectiv, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege. Se încalcă totodată prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale.

9. Se invocă, de asemenea, jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat că art. 114 din Constituţie, referitor la angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege, presupune întrunirea următoarelor criterii: existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor pe care legea le prevede; necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; importanţa domeniului reglementat; aplicarea imediată a legii în cauză (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.655 din 28 decembrie 2010).

10. În opinia autorilor sesizării, aceste criterii nu sunt întrunite, deoarece angajarea răspunderii Guvernului cu privire la legea ce face obiectul sesizării nu are caracter vital pentru implementarea Programului de guvernare 2013-2016. Mai mult, legea intră în contradicţie cu obiectivele şi direcţiile de acţiune asumate de Guvern la învestitură, întrucât nu sunt respectate obiectivele propuse şi detalierea acestora de la pct. 3 al capitolului 3 din Program - Regionalizare şi descentralizare administrativă şi financiară, respectiv: definitivarea unui calendar riguros privind descentralizarea administraţiei publice, modificarea tuturor actelor normative cu privire la administraţia publică în vederea cadrului instituţional necesar descentralizării.

11. De asemenea "nici Programul de guvernare, nici realităţile social-politice ale ţării şi nici Legea pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea nu justifică vreo urgenţă în adoptarea măsurilor prevăzute în respectiva lege şi, implicit, nu relevă ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate".

12. Dispoziţiile cuprinse în titlul X - Dispoziţii tranzitorii şi finale demonstrează că "nu există nicio iminentă necesitate de intrare în vigoare a acestei legi, dar şi că ea prevede faptul că urmează să se îndeplinească o serie de proceduri printre care cele mai importante privesc corelarea, prin modificare, a cadrului legislativ şi normativ în vigoare".

13. Pentru aceste considerente, se susţine încălcarea art. 1 alin. (4) şi (5), precum şi a art. 61 alin. (1) din Constituţie, privitoare la separaţia puterilor în stat, supremaţia Constituţiei şi rolul Parlamentului.

II. Critici de neconstituţionalitate intrinsecă

Încălcarea art. 120-122 din Constituţie, referitoare la Administraţia publică locală (Principii de bază, Autorităţi comunale şi orăşeneşti, Consiliul judeţean)

14. Se arată că, potrivit Legii fundamentale, purtători ai autonomiei locale sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în timp ce consiliul judeţean este autoritate a administraţiei publice locale pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

15. În opinia autorilor sesizării, "o descentralizare reală, autentică, eficientă şi eficace ar fi însemnat ca multe din serviciile prevăzute a fi transferate la consiliile judeţene să fie în responsabilitatea consiliilor locale, odată cu transferul resurselor aferente, dar numai după elaborarea şi aprobarea unor standarde de cost specifice, precum şi după modificarea prevederilor legale în materie". Principiul subsidiarităţii, invocat ca temei al legii, presupune descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice astfel încât acestea să fie cât mai aproape de cetăţean, obiectiv care nu a fost realizat prin legea criticată.

16. Se susţine, totodată, că în cauză nu s-a procedat la fundamentarea standardelor de cost ale serviciilor publice, la reactualizarea resurselor financiare transferabile de la bugetul de stat către bugetele locale şi nu au fost respectate prevederile Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006. Această lege impune fundamentarea transferului de competenţe în cadrul procesului de descentralizare pe analize de impact şi realizarea acestuia pe baza unei metodologii specifice, cuprinzând faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor propuse.

Încălcarea art. 1 alin. (1) din Constituţie referitor la caracterul unitar al statului român

17. Faţă de lipsa de fundamentare a reglementării descentralizării astfel cum este aceasta învederată, se susţine că "procesul de descentralizare propus prin această lege este de natură să pună în cauză caracterul unitar al statului român".

Încălcarea art. 102 alin. (1) din Constituţie referitor la rolul Guvernului

18. Pentru aceleaşi considerente şi faţă de modul de reglementare a procesului de descentralizare, se susţine că legea criticată nu este de natură să determine "asigurarea coerentă a conducerii generale a administraţiei publice, în respectul şi în limitele Constituţiei". Astfel, Guvernul a preluat prevederi din legi care privesc importante domenii de activitate, precum şi din hotărâri de Guvern referitoare la organizarea şi funcţionarea unor autorităţi ale administraţiei publice centrale, pe care le-a "transferat" cu atribuţii şi responsabilităţi ale direcţiilor descentralizate în subordinea consiliilor judeţene, fără nicio corelare a nivelurilor şi specificului responsabilităţilor între administraţia centrală şi locală, în detrimentul funcţionării coerente a administraţiei publice şi, în consecinţă, a statului român.

19. Se subliniază, în legătură cu implementarea şi coordonarea politicilor naţionale în domeniul sănătăţii, agriculturii, culturii, mediului sau tineretului şi sportului, că acestea nu vor fi efectuate într-un mod unitar şi coerent la nivel naţional.

Încălcarea art. 123 din Constituţie - Prefectul

20. Prin transferarea de competenţe de la nivel central la nivel local, respectiv a direcţiilor descentralizate în subordinea consiliilor judeţene, "legea goleşte de conţinut instituţia prefectului, rolul şi atribuţiile acestuia la nivelul judeţelor".

Încălcarea art. 136 din Constituţie - Proprietatea

21. Legea criticată modifică şi face derogări de la reglementări importante în materia proprietăţii, respectiv Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare, Codul civil, Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

22. Se creează astfel un cadru neunitar la nivel naţional în ceea ce priveşte "transferarea şi administrarea proprietăţii publice, precum şi în corectarea şi corecta funcţionare a circuitului civil, inclusiv în legătură cu proprietatea publică ori privată aflată în administrarea consiliilor judeţene şi/sau consiliilor locale, după caz".

Încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, privitor la statul de drept, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor

23. În opinia autorilor sesizării, legea criticată "este de natură să creeze insecuritate, incoerenţă şi instabilitate legislativă sub aspectul prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative".

24. Astfel, soluţiile normative pe care legea le prevede "nu sunt temeinic fundamentate" şi sunt "în contradicţie cu cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne, precum şi cu necesitatea armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte". Legea "pune în cauză stabilitatea legislativă, predictibilitatea normelor de drept şi, implicit, statul de drept, supremaţia Constituţiei şi legilor ţării". Aceasta introduce două noţiuni care "sunt împotriva stabilităţii şi predictibilităţii sistemului juridic, a supremaţiei Constituţiei şi legilor ţării, şi anume conflictul de reglementare şi prevalenţa unor dispoziţii legale faţă de alte prevederi ale legilor în vigoare".

25. Având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care s-a statuat că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, respectarea lor concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii juridice (Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012), se conchide în sensul că legea ce face obiectul sesizării încalcă acest principiu.

26. Pentru toate aceste considerente se susţine că Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică încalcă dispoziţiile din Constituţie cuprinse în: art. 1 alin. (1), (3), (4) şi (5) - Statul român, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 102 alin. (1) privind rolul Guvernului, art. 120-122 - Administraţia publică locală, art. 114 - Angajarea răspunderii Guvernului şi art. 136 - Proprietatea.

27. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicată, obiecţia de neconstituţionalitate a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra acesteia.

28. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 2/6500 din 4 decembrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.645 din 4 decembrie 2013, punctul de vedere prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

29. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă se arată că acestea nu pot fi primite, întrucât, "în viziunea legiuitorului constituant, alegerea modului în care Guvernul transpune în plan legislativ măsurile preconizate este lăsată, fără îndoială, la latitudinea acestuia". Nu este încălcat nici principiul loialităţii constituţionale, întrucât "Guvernul nu a interferat cu activitatea de legiferare a Parlamentului, având în vedere că acesta din urmă nu era sesizat cu un proiect de lege cu obiect de reglementare similar. Apreciind că în acest moment implementarea măsurilor de descentralizare prezintă o importanţă deosebită pentru realizarea programului de guvernare [...] şi având în vedere exigenţa ca descentralizarea consacrată constituţional să nu rămână lipsită de conţinut, Guvernul a considerat că reglementarea instituită prin legea de faţă are caracter de urgenţă, pe care l-a justificat în expunerea de motive a legii, în concordanţă cu cerinţele jurisprudenţei constituţionale în materie". Se invocă şi posibilitatea parlamentarilor de a formula amendamente în cadrul acestei proceduri şi se exprimă opinia în sensul că susţinerea referitoare la existenţa unei majorităţi parlamentare care să asigure adoptarea legii prin procedura obişnuită de legiferare este subiectivă, dat fiind specificul activităţii parlamentare. Se mai arată că nicio dispoziţie a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege, indiferent de modalitatea de adoptare, să fie reglementate mai multe domenii ale relaţiilor sociale.

30. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată, referitor la invocarea art. 120-122 din Constituţie, că aceste dispoziţii sunt irelevante, cât timp susţinerea încălcării lor nu este însoţită de o motivare logico-juridică.

31. Referitor la susţinerile privind încălcarea prevederilor referitoare la caracterul unitar al statului român, respectiv la rolul Guvernului, se apreciază că nu pot fi reţinute, având în vedere că "prin acest act normativ se transferă unele dintre competenţele exercitate de anumite ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale, precum şi resursele financiare corespunzătoare alocate pe măsura nivelurilor de descentralizare". Potrivit aceluiaşi punct de vedere, "aceste măsuri legislative - obiect de reglementare al legii atacate - efectivizează, în concordanţă cu scopul acesteia, atât descentralizarea, cât şi autonomia locală, consacrate în art. 120 alin. (1) din Constituţia României".

32. Nu poate fi reţinută nici încălcarea principiului stabilităţii şi predictibilităţii legii, întrucât predictibilitatea nu exclude urgenţa reglementării.

33. Se mai apreciază că invocarea art. 136 din Constituţie este "irelevantă având în vedere că legea criticată nu aduce atingere regimului general al proprietăţii, astfel cum este acesta consacrat de Constituţie".

34. Guvernul a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 5/7493/2013 înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.657 din 5 decembrie 2013.

35. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se arată că descentralizarea administrativă reprezintă un obiectiv politic major al partidelor ce constituie majoritatea parlamentară, iar decizia Guvernului de a-şi angaja răspunderea pe acest proiect de lege reprezintă un act consonant cu opţiunea politică a unei largi majorităţi parlamentare. În opinia Guvernului, sunt întrunite condiţiile în care se poate proceda la angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege.

36. Astfel, referitor la urgenţă, se arată că opţiunea Guvernului a fost determinată de necesitatea de a exista "o garanţie fermă că în 2014 autorităţile locale vor dispune şi de resursele financiare necesare pentru exercitarea în bune condiţii a competenţelor preluate în urma descentralizării". Un alt argument îl constituie faptul că de la 1 ianuarie 2014 începe un nou exerciţiu financiar al Uniunii Europene, ceea ce reprezintă o nouă perioadă de alocare a fondurilor europene în intervalul 2014-2020. Se arată că, "în aceste condiţii este esenţial ca transferul de competenţe şi resursele aferente de la administraţia publică centrală către cea locală să aibă loc înainte de începerea noii perioade de programare, astfel încât structurile descentralizate să fie operaţionale şi pregătite pentru elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe".

37. Referitor la necesitatea ca reglementarea să fie adoptată cu maximă celeritate, se arată că aceasta este motivată pe "eventualele consecinţe negative ce ar apărea în lipsa ei". Aceste consecinţe "derivă în principal din necesitatea stringentă a adoptării legii în mod corelativ cu Legea bugetului de stat şi perioada de programare a fondurilor structurale pentru exerciţiul financiar al Uniunii Europene 2014-2020".

38. În privinţa importanţei domeniului reglementat, se subliniază că "transferul competenţelor exercitate de către instituţiile şi autorităţile administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale reprezintă fundamentul unei reforme reale a sistemului administrativ, deziderat asumat de România încă din anul 1990". Domeniul reglementat de această lege este "de importanţă naţională, întrucât va produce efecte pe tot teritoriul ţării şi va îmbunătăţi modul de furnizare a serviciilor publice pentru toţi locuitorii din România". De asemenea, "statuarea principiului descentralizării la nivel constituţional reflectă în mod direct importanţa pe care i-a acordat-o acestui domeniu chiar legiuitorul constituant".

39. Referitor la aplicarea imediată a legii în cauză, se invocă raţiuni ce ţin de aprobarea bugetului pe anul 2014. Se arată că, "în cazul adoptării ulterioare a descentralizării administrative, o serie de competenţe ale serviciilor deconcentrate vor trece în subordinea/coordonarea consiliilor judeţene şi locale, activitatea acestora ar putea fi blocată, cu grave repercusiuni asupra vieţii cetăţenilor, dacă sumele necesare pentru funcţionarea instituţiilor transferate nu vor fi prevăzute în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pentru 2014".

40. În opinia Guvernului, nu poate fi primit argumentul autorilor sesizării în sensul că actuala structură a Parlamentului României ar fi permis adoptarea legii în procedură obişnuită sau de urgenţă, întrucât "o asemenea susţinere este una subiectivă, având specificul activităţii parlamentare". Se invocă în acest sens Decizia nr. 383 din 23 martie 2011 a Curţii Constituţionale.

41. Sunt apreciate ca având acelaşi caracter de opinii subiective şi susţinerile autorilor sesizării în sensul că această lege nu are un caracter vital pentru Programul de guvernare 2013-2016. Se arată că potrivit acestui program, continuarea reformei în administraţia publică vizează regionalizarea şi descentralizarea administrativă şi financiară. Dintre acestea "descentralizarea constituie prima etapă care trebuie parcursă în vederea atingerii scopului final al Programului". Se invocă Memorandumul cu tema "Adoptarea măsurilor necesare pentru demararea procesului de regionalizare-descentralizare în România" şi aspectele vizate prin acesta: "repartizarea responsabilităţilor între administraţia publică centrală, pe de o parte, şi cea regională şi locală, pe cealaltă parte; realizarea transferului de competenţe în cadrul unui proces stabil şi transparent; evitarea dezechilibrelor financiare; asigurarea continuităţii furnizării serviciilor publice".

42. Referitor la argumentele vizând faptul că angajarea răspunderii nu îşi găseşte temeiul în încercarea sau necesitatea de a coagula o majoritate parlamentară, se arată că acestea se referă la o altă situaţie juridică, respectiv a unei faze avansate a procedurii legislative în Parlament, situaţie care nu există în speţă.

43. Nu se încalcă nici principiul separaţiei puterilor în stat, având în vedere natura mixtă a instituţiei angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, faptul că parlamentarii pot formula amendamente în această procedură (ceea ce în cauză s-a întâmplat, Guvernul însuşindu-şi un număr de 568 dintre amendamentele depuse de deputaţi şi senatori potrivit procedurii parlamentare), precum şi faptul că au fost organizate consultări prealabile angajării răspunderii la care grupurile parlamentare au fost invitate.

44. Sub aspectul criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că nu poate fi reţinută pretinsa încălcare a art. 120-122 din Constituţie, întrucât principiului subsidiarităţii, care impune ca deciziile care afectează o comunitate să fie luate de reprezentanţii cei mai apropiaţi ai membrilor comunităţii, i se adaugă un alt criteriu ce trebuie întrunit în mod cumulativ, şi anume cel al existenţei capacităţii administrative a autorităţii respective. Ca urmare "este evident faptul că planificarea strategică trebuie să vizeze, cel puţin în prima fază, o arie teritorială mai mare, cum este cea de la nivelul unui judeţ, care să permită coordonarea, corelarea şi armonizarea intereselor locale, în vederea atingerii unor obiective comune de dezvoltare". Astfel, "majoritatea structurilor care urmează a fi descentralizate îşi exercită în prezent atribuţiile la nivel judeţean, având o arie a beneficiarilor care excedează teritoriului unei unităţi administrativ-teritoriale de bază". În plus, "transferul tuturor competenţelor către palierul de bază (municipal/orăşenesc/comunal) contravine principiului eficienţei economice la care se face referire în Carta europeană a autonomiei locale". Totodată, "transferul competenţelor preponderent către palierul local nu poate fi realizat unitar din cauza diferenţelor de capacitate administrativă dintre municipii, oraşe şi comune".

45. Se mai arată că nu poate fi reţinută critica referitoare la lipsa fundamentării standardelor de cost ale serviciilor publice şi a reactualizării resurselor financiare transferabile de la bugetul de stat către bugetele locale. Legea criticată "a ţinut cont atât de regula generală - recunoaşterea necesităţii de a introduce standarde de cost pentru finanţarea serviciilor publice descentralizate, cât şi de regula specială privind etapele care trebuie urmate până la realizarea acestui deziderat". În plus, legea "conţine prevederi exprese privind corelarea dispoziţiilor acesteia, prin modificarea art. 6 din Legea nr. 273/2006".

46. Nu poate fi reţinută nici obiecţia privind absenţa studiilor de impact, întrucât "de-a lungul timpului au fost realizate analize de impact în vederea descentralizării", fiind menţionate o serie de exemple în acest sens. Se invocă şi alte acţiuni precum dezbaterile publice şi faptul că toate informaţiile relevante sunt postate pe site-ul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, "la secţiunea special dedicată procesului de regionalizare-descentralizare". Se conchide că "proiectul de lege reprezintă, în definitiv, viziunea Guvernului României faţă de continuarea unui proces de descentralizare demarat cu mulţi ani în urmă, care a suferit numeroase sincope, iar uneori chiar regrese. Poziţiile politice ale partidelor care au guvernat în ultimii 12 ani au reflectat un acord cvasiunanim privind realizarea procesului de descentralizare".

47. Nu poate fi reţinută, în opinia Guvernului, obiecţia potrivit căreia legea pune în discuţie caracterul unitar român şi asigurarea coerentă a conducerii generale a administraţiei publice, întrucât "prin procesul de descentralizare în general, inclusiv prin proiectul de lege supus analizei, nu se prevăd măsuri care să aducă atingere statului unitar".

48. Cât priveşte coordonarea politicilor naţionale sectoriale, conducerea generală şi controlul administraţiei publice, aceasta revine în continuare autorităţilor administraţiei publice centrale.

49. În opinia Guvernului, critica referitoare la "golirea de conţinut" a instituţiei prefectului este neîntemeiată, deoarece nu toate instituţiile deconcentrate au fost supuse procesului de descentralizare, iar celor care au făcut obiectul proiectului de lege le vor fi incidente prevederile referitoare la exercitarea funcţiilor de inspecţie şi control la nivel central. Mai mult, "prefectul exercită controlul de legalitate al actelor administrative emise sau, după caz, adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, în exercitarea competenţelor acestora, inclusiv a celor prevăzute de proiectul de lege ce face obiectul sesizării. Astfel, funcţia de asigurare a caracterului unitar de aplicare a legii de către autorităţile administraţiei publice locale este asigurată, inclusiv prin controlul de legalitate efectuat de prefect".

50. În privinţa pretinsei lipse de predictibilitate a legii şi afectare a principiului securităţii juridice, se face trimitere la avizul favorabil al Consiliului Legislativ, precum şi la principiul de drept potrivit căruia specialia generalibus derogant, Legea descentralizării constituind lege specială în raport cu restul actelor normative.

51. Nu sunt încălcate nici prevederile art. 136 din Constituţie, deoarece "excepţiile instituite de la cadrul normativ în vigoare care reglementează trecerea bunurilor aflate în proprietatea publică sau privată a statului prevăzute, distinct, în anexele la proiectul de lege, au caracter temporar, aplicându-se de la data intrării în vigoare a legii şi până la data semnării protocoalelor de predare-primire. Raţiunea instituirii respectivelor excepţii vizează necesitatea asigurării trecerii, cu celeritate şi fără alte costuri suplimentare pentru stat, a bunurilor necesare exercitării competenţelor prevăzute de lege, cu simplificarea procedurilor administrative referitoare la înscrierea în cartea funciară a bunurilor proprietate a statului în condiţiile în care aceste proceduri urmează a fi reluate de către noii titulari ai dreptului de proprietate".

52. Având în vedere argumentele prezentate, Guvernul apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, astfel încât propune respingerea acesteia.

53. Odată cu punctul de vedere, Guvernul a comunicat, cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.658 din 5 decembrie 2012, un răspuns la solicitarea Curţii Constituţionale, transmisă cu Adresa nr. 4.604 din 2 decembrie 2013 de comunicare a copiilor de pe documentele privitoare la evaluarea preliminară a impactului reglementării ce face obiectul sesizării, precum şi ale adreselor prin care Guvernul a solicitat avizele pentru această lege şi avizele primite.

54. Cât priveşte procedura de avizare, au fost înaintate Curţii Constituţionale solicitările de analizare în vederea avizării, transmise către următoarele instituţii: Ministerul Fondurilor Europene, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, Ministerul Transporturilor, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Culturii, Ministerul Educaţiei Naţionale, Departamentul pentru ape, păduri şi piscicultură, Ministerul Tineretului şi Sportului, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, ministrul delegat pentru dialog social, Ministerul Justiţiei, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, Ministerul Afacerilor Interne. Nu au fost transmise răspunsuri la aceste solicitări, precizându-se că "după transmiterea proiectului în format original, respectiv în copie, după caz, ministerele avizatoare au transmis observaţii şi propuneri. În acest sens, au avut loc întâlniri cu reprezentanţii avizatorilor în vederea preluării observaţiilor şi a definitivării proiectului". Se arată, totodată, că "proiectul de lege [...] a primit avizele ministerelor în cadrul şedinţei Guvernului din data de 14.11.2013, originalul actului fiind depus la Secretariatul General al Guvernului la aceeaşi dată".

55. S-a mai ataşat adresa de solicitare a unui punct de vedere Consiliului Concurenţei, precum şi răspunsul acestei instituţii.

56. De asemenea, a fost transmis cu aceeaşi corespondenţă un înscris întocmit de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice intitulat "Document strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de regionalizare-descentralizare în România 2013-2016", cu un număr de 114 anexe.

57. Documentul cuprinde următoarele puncte: context (argumentarea necesităţii modernizării administraţiei publice româneşti); misiune (modernizarea şi reformarea administraţiei); principiile procesului de regionalizare-descentralizare (autonomiei locale, descentralizării competenţelor, subsidiarităţii şi proporţionalităţii, transparenţei, legalităţii, dezvoltării regionale, echităţii, asigurării resurselor integrale exercitării competenţelor transferate, responsabilităţii, asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, transparent, bazat pe criterii şi reguli obiective, democraţiei participative, cheltuirii eficiente a resurselor financiare publice); definirea problemei (istoric al descentralizării în perioada 1991-2013, prezentarea problematicii rezultate din modul de alocare a competenţelor între autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, venituri şi cheltuieli la nivelul unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, soluţii identificate la nivelul domeniilor incluse în procesul de descentralizare), obiective generale şi obiective specifice (obiective generale: creşterea calităţii şi eficienţei serviciilor oferite cetăţenilor prin transferul de competenţe de la nivelul administraţiei centrale către autorităţile administraţiei publice locale, întărirea capacităţii administrativ-teritoriale în vederea reducerii decalajelor privind dezvoltarea economică); implicaţii juridice şi de impact (din perspectiva primului obiectiv menţionat, se fac referiri la măsuri de descentralizare în 8 domenii: agricultură, cultură, turism, învăţământ preuniversitar, mediu, pescuit şi acvacultură, sănătate, sport şi tineret, transporturi); transparenţa şi procesul de consultare (menţionarea dezbaterilor reuniunilor consultative realizate în acest scop); rezultate şi indicatori; monitorizare şi evaluare.

58. Cele 114 anexe reprezintă acte care au stat la baza acestui document strategic.

59. Cu Adresa nr. 15A/6.407 din 23 decembrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.913 din 30 decembrie 2013, Guvernul a transmis un răspuns la solicitarea Curţii Constituţionale din Adresa nr. 4.703 din 10 decembrie 2013, referitoare la comunicarea de copii de pe avizele primite. Situaţia acestor avize nu rezultă cu claritate din răspunsul şi documentaţia mai sus arătată.

60. Cu această a doua adresă de răspuns, Guvernul a comunicat expunerea de motive la lege, purtând menţiunea "avizăm favorabil", însoţită de semnăturile preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, Eugen Coifan, ministrului fondurilor europene, Eugen Orlando Teodorovici, ministrului muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice, Mariana Câmpeanu, ministrului delegat pentru dialog social, Adriana Doina Pană, ministrului afacerilor externe, Titus Corlăţean, ministrului afacerilor interne, Radu Stroe, secretarului general al Guvernului, Ion Moraru, ministrului justiţiei, Robert-Marius Cazanciuc.

61. Cu Adresa nr. 40.065 din 16 decembrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.832 din 19 decembrie 2013, Primăria Oraşului Năvodari a transmis solicitarea de a se analiza posibilitatea "de a nu se respinge în totalitate acest proiect de lege", arătând, cu referire la anexa nr. 6 la lege, că "poate constitui proiectul-pilot al descentralizării spre bunul mers al dezvoltării turismului românesc, în special litoralul românesc".

62. Având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată, potrivit cărora "Curtea Constituţională poate fi sesizată în cazurile expres prevăzute de art. 146 din Constituţie, republicată, sau de legea sa organică", precum şi dispoziţiile art. 146 lit. a) din Constituţie, care stabilesc expres şi limitativ subiecţii care pot sesiza Curtea Constituţională pentru controlul constituţionalităţii legilor înainte de promulgare, Curtea constată că cererea mai sus arătată este inadmisibilă.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile criticate, reţine următoarele:

63. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate formulată de cei 70 de deputaţi.

64. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică. Această lege a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 114 alin. (3) din Constituţie, în urma angajării răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţa comună din data de 19 noiembrie 2013.

65. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia au formulat critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă.

Neconstituţionalitatea extrinsecă

66. Se susţine încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului, art. 114 din Constituţie - Angajarea răspunderii Guvernului, astfel cum au fost interpretate acestea de Curtea Constituţională. Din această perspectivă, se susţine şi încălcarea dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.

67. Textele constituţionale invocate au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (4): "(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale";

- Art. 61 alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării";

- Art. 114: "(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.

- Art. 147 alin. (4): "Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor".

Neconstituţionalitatea intrinsecă

68. Se susţine încălcarea dispoziţiilor Constituţiei cuprinse în: art. 1 alin. (1), (3) şi (5) - Statul român, art. 102 alin. (1) privind rolul Guvernului, art. 120-122 - Administraţia publică locală, art. 123 - Prefectul şi art. 136 - Proprietatea.

69. Textele constituţionale invocate au următorul cuprins:

- Art. 1 alin. (1), (3) şi (5): "(1) România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil. [...]

- Art. 102 alin. (1): "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice";

- Art. 120: "(1) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

- Art. 121: "(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii.

- Art. 122: "(1) Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

- Art. 123: "(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti.

- Art. 136: "(1) Proprietatea este publică sau privată.

Prezentarea reglementării ce formează obiectul controlului de constituţionalitate

70. Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică este structurată în zece titluri, după cum urmează:

Titlul I - Modificarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale şi completarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică

- modifică art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul că "Trecerea de către Guvern în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării unor competenţe, precum şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, fundamentate pe baza standardelor de cost ale serviciilor publice respective, iar până la aprobarea acestora, fundamentate pe baza sumelor aprobate pentru anul anterior, prin cuprinderea integrală şi distinctă în anexa la legea bugetului de stat a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, necesare finanţării cheltuielilor publice transferate sau a noilor cheltuieli publice.";

- introduce alin. (3) la art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruia "Trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al altei unităţi administrativ-teritoriale de nivel diferit administrativ-teritorial, în cadrul aceluiaşi judeţ, se face la cererea unităţii administrativ-teritoriale interesate, prin hotărâri ale autorităţilor deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale respective".

Titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale

- instituie dispoziţii privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor agricole judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti;

- instituie derogări de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, text potrivit căruia "Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului";

- instituie derogări de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "Constituie contravenţii următoarele fapte: [...] i) întocmirea de acte translative de proprietate fără extras de carte funciară";

- trimite, prin art. 6 (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art. 7 (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 1 a legii, intitulată Lista bunurilor proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare.

Titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii

- instituie dispoziţii privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti;

- instituie derogări de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

- modifică şi completează Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările ulterioare (unele modificări sunt consecinţă a dispoziţiilor nou-introduse referitoare la organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti);

- modifică Ordonanţa Guvernului nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (modificări ce sunt consecinţă a dispoziţiilor nou-introduse referitoare la organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti);

- trimite, prin art. 6 (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art. 7 (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 2 a legii, intitulată Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Culturii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare.

Titlul IV - Măsuri de descentralizare în domeniul turismului

- modifică Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998 privind organizarea şi desfăşurarea activităţii de turism în România, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare.

Titlul V - Măsuri de descentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar

- modifică Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

- trimite, prin art. III (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 3 a legii, intitulată Lista bunurilor aferente care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor şi Cluburile sportive.

Titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice

- modifică Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului;

- instituie dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură;

- modifică şi completează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 317/2009, cu modificările şi completările ulterioare;

- modifică şi completează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea plajei Mării Negre şi controlul activităţilor desfăşurate pe plajă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 274/2006, cu modificările şi completările ulterioare;

- modifică Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

- trimite, prin art. 4 din cap. II (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 4 a legii, în concordanţă cu titlul acesteia;

- trimite, prin art. 6 din cap. III (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art. 7 din acelaşi capitol (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 5 a legii, în concordanţă cu titlurile acesteia;

- trimite, prin articolul unic din cap. VII (referitor la dreptul de administrare asupra plajelor), la anexa nr. 6 a legii, intitulată Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul descentralizării.

Titlul VII - Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii

- modifică şi completează Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

- trimite, prin art. 1 din cap. II (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art. 2 din acelaşi capitol (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 7 a legii, în concordanţă cu titlul acesteia.

Titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului

- instituie dispoziţii privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a municipiului Bucureşti;

- modifică şi completează Legea educaţiei fizice şi sportului nr. 69/2000, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare;

- instituie derogări de la prevederile art. 45 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

- trimite, prin art. 1 din cap. III (referitor la bunuri proprietate publică a statului care trec în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale) şi art. 2 din acelaşi capitol (referitor la bunuri proprietate privată a statului care trec în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale), la anexa nr. 8 a legii, intitulată Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare.

Titlul IX - Măsuri de descentralizare în domeniul transporturilor

Instituie doar dispoziţii privind Societatea Comercială de Transport cu Metroul "Metrorex" - S.A., specificând, în primul alineat al art. 1 că "În termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, Guvernul, prin hotărâre, poate aproba, la cererea Consiliului General al Municipiului Bucureşti, transferul cu titlu gratuit din proprietatea privată a statului în proprietatea privată a municipiului Bucureşti, a Pachetului de 8.071.035 acţiuni nominative [...] ale Societăţii Comerciale de Transport cu Metroul «Metrorex» S.A. Prin această hotărâre a Guvernului se stabileşte [...]".

Titlul X - Dispoziţii tranzitorii şi finale

- instituie derogări de la noul conţinut normativ al art. 6 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare (art. I);

- stabileşte termene de 15, 30 şi, respectiv, 60 de zile de la data intrării în vigoare a legii, în care ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care au descentralizat/transferat atribuţii şi competenţe să procedeze la adoptarea următoarelor măsuri:

- pentru situaţia proiectelor cu finanţare externă rambursabilă, contractate de Guvernul României, prin Ministerul Finanţelor Publice, aflate în implementare sau în rambursare la data intrării în vigoare a legii, se prevede că "Ministerul Finanţelor Publice împreună cu ministerele de resort şi agenţiile de implementare convin cu finanţatorii eventualele modificări care ar putea interveni asupra conţinutului acordurilor de împrumut, ca urmare a intrării în vigoare a prezentei legi" (art. V);

- prevede reglementări cu caracter tranzitoriu referitoare la activitatea serviciilor deconcentrate, respectiv structurilor descentralizate: spaţii, personal, conducere, număr de posturi, salarizare, finanţare (art. V-XI);

- instituie regula potrivit căreia "În cazul în care există conflict cu prevederile din alte acte normative care reglementează domenii ce au făcut deja obiectul descentralizării, prevalează prevederile prezentei legi vizând competenţele şi atribuţiile descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice locale" (art. XII);

- stabileşte că "Trecerea bunurilor imobile care fac obiectul prezentei legi din proprietatea publică/privată a statului în proprietatea publică/privată a unităţilor administrativ-teritoriale se exceptează de la înscrierea în cartea funciară.

De la data predării-preluării bunurilor imobile prevăzute în anexele nr. 1-8 acestea sunt supuse regimului juridic al dreptului comun şi se înscriu în cartea funciară cu scutirea de plată taxelor" (art. XIII).

71. Legea cuprinde un număr de 14 anexe, după cum urmează:

- Anexa nr. 1 - Lista bunurilor proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare;

- Anexa nr. 2 - Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Culturii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare;

- Anexa nr. 3 - Lista bunurilor aferente care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare, Palatele Copiilor, Cluburile elevilor şi Cluburile sportive;

- Anexa nr. 4 - Lista bunurilor proprietate publică a statului aflate în administrarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare;

- Anexa nr. 5 - Bunuri proprietatea privată a statului care fac obiectul descentralizării;

- Anexa nr. 6 - Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii descentralizării;

- Anexa nr. 7 - A. Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Sănătăţii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale şi, respectiv, B. Bunuri proprietate privată a statului care fac obiectul legii descentralizării;

- Anexa nr. 8 - Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare;

- Anexa nr. 9 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se trec de la Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la judeţe, respectiv la Municipiul Bucureşti;

- Anexa nr. 10 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se trec de la Ministerul Culturii la judeţe, respectiv la Municipiul Bucureşti;

- Anexa nr. 11 - A. Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se transferă de la Ministerul Educaţiei Naţionale la judeţe;

B. Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se transferă de la Ministerul Educaţiei Naţionale la municipii, oraşe şi comune;

- Anexa nr. 12 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se transferă de la Ministerul Sănătăţii la judeţe, respectiv la municipiul Bucureşti;

- Anexa nr. 13 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se transferă de la Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice la judeţe, respectiv la municipiul Bucureşti;

- Anexa nr. 14 - Numărul de personal şi sumele destinate finanţării cheltuielilor de personal şi cheltuielilor cu bunurile şi serviciile structurilor care se transferă de la Ministerul Tineretului şi Sportului la judeţe, respectiv la municipiul Bucureşti.

I. Analiza criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă

72. Cu privire la aceste critici, Curtea constată mai întâi că, în ceea ce priveşte procedura prevăzută de dispoziţiile art. 114 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege", Curtea Constituţională a stabilit, pe calea interpretării sistematice a Constituţiei, o serie de condiţii şi limite.

73. Astfel, prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate simplificată de legiferare, la care "trebuie să se ajungă în extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă".

74. Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că "angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. [...] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale".

75. Tot astfel, prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a reţinut că "acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare".

76. În considerarea acestor raţiuni, Curtea Constituţională a stabilit, prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, ale cărei considerente au fost reiterate de următoarele decizii ale Curţii, criteriile a căror respectare este impusă de art. 114 din Constituţie, respectiv: "existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; - necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; - importanţa domeniului reglementat; - aplicarea imediată a legii în cauză".

77. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, caracterul general obligatoriu vizează nu numai dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale, ci şi considerentele pe care se sprijină acesta. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice, urmează să respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor Curţii (de exemplu: Decizia nr. 196 din 4 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 22 aprilie 2013, Decizia nr. 163 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 4 aprilie 2013, Decizia nr. 102 din 28 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 208 din 12 aprilie 2013, Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, Decizia nr. 536 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010).

78. Examinând legea criticată în raport cu textul constituţional al art. 114, astfel cum acesta a fost interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se constată că procedura angajării răspunderii asupra Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică respectă normele constituţionale.

79. Astfel, examinarea Programului de guvernare 2013-2016, parte integrantă a Hotărârii Parlamentului României nr. 45/2012 pentru acordarea încrederii Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 21 decembrie 2012, precum şi a celorlalte acte depuse la dosar, relevă importanţa domeniului de reglementare al legii, inclusiv din perspectiva obiectivelor asumate de Guvern. Descentralizarea administrativă şi financiară constituie expresia unui angajament major al Guvernului, aşa cum este acesta prevăzut în Programul de guvernare, capitolul Dezvoltare şi administraţie, respectiv "continuarea reformei în administraţia publică, cu accent pe creşterea autonomiei colectivităţilor locale prin declanşarea reală a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului subsidiarităţii". Este vorba despre continuarea unui proces care a început în anul 1991, odată cu adoptarea noii Constituţii, şi în cadrul căruia au fost parcurse o serie de etape de-a lungul timpului.

80. Potrivit expunerii de motive, "începând cu anul 1991, demersurile în domeniul descentralizării au vizat sistemul şi modul de finanţare a autorităţilor publice locale, fiind stabilite reguli şi principii, alături de noi atribuţii ale acestora, cu accent pe serviciile publice. Astfel, au fost transferate de la nivel central la nivel judeţean şi local o serie de competenţe privind protecţia copilului, asistenţă socială, sănătate, educaţie, tineret, poliţia locală şi agricultură". Legea criticată are menirea de a dinamiza acest proces, în considerarea finalităţii înscrise în Programul de guvernare, astfel cum acesta a fost aprobat de Parlamentul României.

81. Se remarcă însă, din întreaga documentaţie pe care Guvernul a transmis-o şi chiar din punctul de vedere exprimat în cauză, că procesul de descentralizare apare ca fiind intrinsec legat de cel de regionalizare, iar măsurile vizate de Guvern pentru realizarea acestor obiective au o fundamentare comună. De asemenea, anexele Documentului strategic depus la dosar evidenţiază ample măsuri de descentralizare propuse a fi realizate, în mai multe domenii, dintre care prezenta lege vizează doar o parte. Este adevărat că legea ce formează obiectul controlului de constituţionalitate priveşte doar "unele măsuri de descentralizare" şi "unele măsuri de reformă", ceea ce ar sugera o abordare graduală în cadrul strategiei propuse. Cu toate acestea, nu rezultă din documentele transmise Curţii dacă măsurile stabilite prin această lege se susţin indiferent de procesul de regionalizare şi nici dacă acestea se susţin indiferent de realizarea propunerilor de descentralizare a altor servicii/competenţe la nivelul aceloraşi ministere.

82. Aspectele de oportunitate a măsurilor legislative propuse de Guvern în materia regionalizării/descentralizării excedează însă competenţei Curţii Constituţionale.

83. În ceea ce priveşte problemele enunţate, acestea sunt de natură să pună în discuţie elemente de neconstituţionalitate intrinsecă a legii, în special sub aspectul respectării principiului securităţii juridice, acestea urmând a fi analizate în mod distinct.

84. În expunerea de motive şi punctul de vedere depus de Guvern la dosarul cauzei, au fost expuse argumente privind urgenţa măsurii, celeritatea procedurii, aplicarea imediată a legii în cauză, corespunzătoare celorlalte criterii stabilite de Curtea Constituţională în privinţa angajării răspunderii asupra unui proiect de lege.

85. Astfel, urgenţa şi celeritatea procedurii au fost motivate în corelaţie cu adoptarea bugetului pe 2014 şi cu faptul că în acelaşi an, 2014, începe un nou exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Chiar dacă aceste susţineri nu sunt suficient de argumentate (câtă vreme Guvernul nu a precizat cum ar putea influenţa aceste modificări - cuprinzând anumite măsuri de descentralizare în raport cu obiectivele propuse - elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe), ele susţin recurgerea la procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege în contextul obiectivelor avute în vedere de Guvern, astfel cum rezultă acestea din expunerea de motive a legii şi din Programul de guvernare. Este evidentă intenţia Guvernului de a accelera un proces care trenează de peste 20 de ani şi de a realiza o corelare a unui segment de legislaţie, incident în domeniile supuse procesului de descentralizare. Măsura în care acest demers este realizabil, astfel cum este reglementat în prezenta lege, formează obiectul analizei cu prilejul examinării criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate.

86. Prin urmare, Curtea constată că legea criticată prevede luarea de măsuri imediate, stabilind şi termene ferme sub acest aspect, pentru elaborarea de acte subsecvente şi protocoale de predare-primire a bunurilor prevăzute în anexele la lege. Este, prin urmare, întrunit şi criteriul referitor la aplicarea imediată a legii în cauză, stabilit, de asemenea, de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa. Discutabilă este însă posibilitatea de a realiza în aceste termene, foarte scurte, măsurile preconizate, aspect care antamează însă neconstituţionalitatea intrinsecă a legii, urmând a fi analizat în mod distinct.

87. În concluzie, obiectul reglementării criticate este circumscris obiectivelor principale cuprinse în Programul de guvernare, a căror realizare impune adoptarea de măsuri care se caracterizează printr-un anume grad de celeritate, respectiv prin imediata aplicabilitate, dată fiind complexitatea în ansamblu a problematicii pe care o implică procesul de descentralizare administrativă. Astfel fiind, Curtea constată că Guvernul şi-a angajat răspunderea pe un proiect de lege cu respectarea dispoziţiilor art. 114 din Constituţie şi a criteriilor stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, astfel încât legea criticată, prin modul în care a fost adoptată, este conformă cu art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1) şi art. 114 şi 147 din Constituţie.

88. Pentru considerentele enunţate, cu majoritate de voturi, Curtea respinge criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate şi constată că Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică este constituţională sub aspectul procedurii de adoptare.

II. Analiza criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă

89. Obiectul de reglementare al legii criticate se deduce din titlul acesteia, care, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, "cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic". Aşadar, în lipsa unor dispoziţii generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu, acesta fiind circumscris măsurilor de descentralizare - cu tot ce aceasta implică sub aspectul transferului de competenţe şi de bunuri de la nivel central la cel local -, precum şi celor de reformă privind administraţia publică.

90. Legea criticată cuprinde un număr de zece titluri; opt dintre acestea reglementează măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, al culturii, al turismului, al învăţământului preuniversitar, al mediului şi schimbărilor climatice, al sănătăţii, al tineretului şi sportului, al transporturilor, în timp ce două titluri vizează modificări ale Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi completarea Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dispoziţii tranzitorii şi finale.

(2.1) Critici referitoare la încălcarea art. 1 alin. (1) din Constituţie referitor la caracterul unitar al statului român

91. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază că măsurile de descentralizare nu au fost fundamentate în mod corespunzător, astfel încât întregul "proces de descentralizare propus prin această lege este de natură să pună în cauză caracterul unitar al statului român".

92. Curtea reţine că această critică este neîntemeiată. De principiu, ca formă a structurii de stat, statul unitar se caracterizează prin existenţa unei formaţiuni statale unice şi a unui singur rând de organe centrale de stat, aspecte care nu sunt puse în discuţie prin legea criticată. Tot astfel, fiind vorba doar despre unele măsuri de descentralizare, care privesc, practic, transformarea unor servicii publice deconcentrate în servicii descentralizate, cu menţinerea competenţelor de legiferare, elaborare a strategiilor şi control la nivel central, nu se poate reţine nicio afectare a caracterului unitar al statului.

93. De asemenea, Curtea constată că nu poate exista nicio antinomie între art. 1 alin. (1) din Constituţie referitor la caracterul unitar al statului şi art. 120 din Constituţie privind principiul descentralizării, din contră ele se completează, obiectivul celui din urmă fiind o mai bună administrare şi gestionare a resurselor locale.

(2.2) Critici referitoare la încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie cu privire la statul de drept, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor

94. Un prim aspect vizează obligaţia legiuitorului de a respecta Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, atunci când adoptă măsuri care se circumscriu obiectului său de reglementare. Acest act normativ stabileşte reguli generale ale procesului de descentralizare, precum şi aspecte vizând etapele necesare acestuia, ceea ce demonstrează importanţa pe care legiuitorul trebuie să o confere procesului de descentralizare, precum şi preocuparea acestuia de a asigura standarde de calitate a activităţii administraţiei şi a resurselor financiare necesare.

95. Analizând reglementarea criticată, Curtea reţine că adoptarea acesteia a fost realizată cu nerespectarea Legii-cadru nr. 195/2006, ceea ce se constituie într-o încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie referitoare la obligaţia de respectare a legilor.

96. În acest sens, Curtea constată că legea criticată nu respectă art. 5 alin. (1) din Legea-cadru nr. 195/2006, care prevede că "Transferul competenţelor este fundamentat pe analize de impact şi realizat pe baza unor metodologii specifice şi a unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale".

97. Astfel, din analiza documentelor transmise Curţii Constituţionale de către Guvern, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.658 din 5 decembrie 2013, Curtea constată că acestea, eterogene prin conţinut, vizează informări generale în privinţa problematicii regionalizării şi descentralizării, fundamentele procesului de regionalizare în România, istoricul descentralizării în perioada 1991-2013, documente privind organizarea administrativ-teritorială a României, rapoarte privind dezvoltarea economică, demografia, mediul, transporturile, dezvoltarea rurală, incluziunea/excluziunea socială, tipuri funcţionale de localităţi urbane şi rurale, zone de influenţă urbană, accesul populaţiei la servicii de interes general, resurse naturale, potenţial energetic, ocuparea şi utilizarea terenurilor, execuţia bugetelor locale, acte de reglementare primară sau secundară, analize de drept comparat în materie sau strategii elaborate în domenii parţial descentralizate, precum şi studii, prezentări şi articole în domeniile regionalizării şi descentralizării. De asemenea, a fost transmis Curţii şi un "Document strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de regionalizare - descentralizare în România 2013-2016", fără ca acesta să poată avea semnificaţia juridică a unui studiu/analiză de impact.

98. Din cercetarea documentelor menţionate, Curtea constată că acestea au fost redactate de-a lungul timpului într-un cadru mai mult sau mai puţin organizat, fiind reunite şi, astfel, invocate ca fiind măsuri pregătitoare ale procesului de descentralizare. În niciun caz nu se poate trage concluzia că acestea ar reprezenta analizele de impact la care Legea-cadru nr. 195/2006 face referire. Din contră, denotă o lipsă de corelare cu dispoziţiile acesteia, ceea ce demonstrează neîndeplinirea obligaţiei care incumba Guvernului şi Parlamentului în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea-cadru nr. 195/2006 de a realiza, respectiv de a adopta legea criticată pe analizele de impact necesare.

99. Tot astfel, art. 5 alin. (2) din Legea-cadru nr. 195/2006 prevede organizarea de "faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor propuse pentru descentralizarea competenţelor pe care le exercită în prezent", operaţiune nerealizată în majoritatea domeniilor supuse reorganizării.

100. De asemenea, art. 9 din Legea-cadru nr. 195/2006 prevede elaborarea unor standarde de cost pentru finanţarea serviciilor publice şi de utilitate publică descentralizate şi standarde de calitate aferente asigurării furnizării acestora de către autorităţile administraţiei publice locale. Curtea reţine însă că în privinţa domeniilor descentralizate prin prezenta lege nu au fost elaborate astfel de standarde nici măcar la nivel estimativ; or, având în vedere importanţa şi complexitatea acestora, elaborarea standardelor era necesar să fie realizată anterior adoptării prezentei legi.

101. În acelaşi sens, transferul de competenţe reglementat prin legea supusă controlului de constituţionalitate nu respectă, sub aspectul clarităţii, preciziei şi previzibilităţii normei, cadrul general impus prin Legea-cadru nr. 195/2006. Potrivit art. 19-28 din această lege, competenţele pot fi exclusive, partajate şi delegate. Pentru a se realiza o asemenea departajare strictă a acestora, legea ce cuprinde măsuri de descentralizare trebuie să fie clară, precisă şi previzibilă, astfel încât destinatarul normei să îşi poată adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a acesteia; or, legiuitorul nu a reuşit să se alinieze acestor exigenţe, astfel cum se va arăta în cele ce urmează.

102. Aşadar, în continuare, Curtea va puncta mai multe aspecte care vizează calitatea legii criticate cu privire la competenţele descentralizate, pentru ca, ulterior, să le raporteze la exigenţele art. 1 alin. (5) din Constituţie.

A) Titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale

103. Curtea observă că, deşi titlul II este denumit Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, sunt neclare măsurile de descentralizare operate în domeniul dezvoltării rurale; astfel, ca urmare a reorganizării direcţiilor pentru agricultură judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti prevăzută de art. 1 din titlul II al legii criticate, descentralizarea vizează numai aceste direcţii, nu şi componenta lor iniţială de dezvoltare rurală, care, în prezent, este o structură în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

104. Curtea reţine că noile direcţii pentru agricultură judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti preiau, printre altele, activitatea camerelor agricole judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti aflate în subordinea consiliilor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, instituţii publice organizate potrivit prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 1.609/2009 privind înfiinţarea camerelor agricole judeţene, prin reorganizarea oficiilor/centrelor de consultanţă agricolă judeţene, aflate în subordinea Agenţiei Naţionale de Consultanţă Agricolă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 30 decembrie 2009, camere care, în urma intrării în vigoare a legii criticate, se desfiinţează. Curtea reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1), (4) şi (5) din Legea nr. 283/2010 privind camerele pentru agricultură, industrie alimentară, piscicultură, silvicultură şi dezvoltare rurală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 7 august 2012, cu modificările şi completările ulterioare, camerele agricole judeţene din subordinea consiliilor judeţene se desfiinţează, patrimoniul acestora preluându-se de noile camerele agricole înfiinţate în temeiul acestei din urmă legi, instituţii private de interes public, nonprofit, cu personalitate juridică.

105. Astfel cum rezultă din expunerea de motive la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 58/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 283/2010 privind camerele pentru agricultură, industrie alimentară, piscicultură, silvicultură şi dezvoltare rurală şi pentru abrogarea art. II din Legea nr. 122/2012 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 283/2010 privind camerele pentru agricultură, silvicultură şi dezvoltare rurală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, "până la finele trimestrului I al anului 2013 [...] trebuiau să fie constituite noile structuri. [...] Ca urmare a faptului că până la această dată [data adoptării/publicării ordonanţei de urgenţă, respectiv 12 iunie 2013 - s.n.] nu au fost înfiinţate camerele agricole, structurile înfiinţate potrivit Hotărârii Guvernului nr. 1.609/2009 îşi continuă activitatea fără a li se putea asigura resursele financiare necesare completării veniturilor proprii pentru acoperirea cheltuielilor". În consecinţă, în momentul de faţă, regimul juridic al camerelor agricole judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti este incert, iar trimiterea pe care legea criticată o face la Hotărârea Guvernului nr. 1.609/2009 denotă faptul că vechile camere, cu întregul lor regim juridic, continuă să fiinţeze, cele noi nefiind încă constituite, ceea ce echivalează cu faptul că adoptarea legii supuse controlului Curţii ar avea drept rezultat abrogarea implicită a Legii nr. 283/2010, aspect omis de legea criticată.

106. Art. 2 alin. (2) din titlul II al legii criticate prevede posibilitatea noilor direcţii agricole judeţene de a colabora cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în activitatea de verificare, inspecţie, control şi monitorizare pe care acesta o desfăşoară, activitate care nu vizează neapărat sfera de competenţă a direcţiilor agricole judeţene, ci, spre exemplu, modul de acţiune al autorităţilor administraţiei publice locale. În acest sens, exemplificativ, Curtea reţine dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 661/2001 privind procedura de eliberare a certificatului de producător, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 436 din 3 august 2001, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd că certificatul de producător se eliberează de către primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, în cel mult 15 zile de la data solicitării, celor care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege [taxa pentru eliberarea acestor certificate se stabileşte de consiliile locale, potrivit art. 268 alin. (4) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 23 decembrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi art. 8 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 661/2001, cu modificările şi completările ulterioare]. În aceste condiţii, monitorizarea şi controlul certificării calităţii de producător, prevăzute de art. 2 alin. (2) din titlul II al legii, vizează activitatea, mai precis, modul în care primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti îşi îndeplinesc atribuţiile. Or, o asemenea măsură legislativă, pe de o parte, nu vizează măsuri de descentralizare şi, pe de altă parte, ar putea produce paralelisme legislative, având în vedere art. 12 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 661/2001, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la activitatea de constatare şi sancţionare a contravenţiilor în acest domeniu, activitate realizată de către împuterniciţii prefectului şi ai preşedintelui consiliului judeţean, ofiţerii de poliţie sau de către împuterniciţii primarului, ai prefectului, ai preşedintelui consiliului judeţean, precum şi de către ofiţerii şi subofiţerii de poliţie şi gardienii publici, după caz.

107. Art. 5 din titlul II prevede: "Competenţele privind reglementarea, politicile şi strategiile naţionale, precum şi inspecţia şi controlul în domeniul agriculturii sunt exercitate de autoritatea centrală în domeniu, în scopul aplicării unitare a politicilor şi a strategiilor agricole naţionale şi ale Uniunii Europene, potrivit legii". Atribuţii similare ale Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sunt prevăzute şi în prezent la art. 2 alin. (1) lit. a) şi b), precum şi art. 3 lit. ş) din Hotărârea Guvernului nr. 725/2010 privind reorganizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, precum şi a unor structuri aflate în subordinea acestuia, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 548 din 4 august 2010, cu modificările şi completările ulterioare. Însă, în contextul descentralizării competenţelor, legiuitorul nu poate proceda la reglementarea cu caracter general a competenţelor de inspecţie şi control ale autorităţii centrale în sensul de a permite acesteia de a-şi configura singură domeniile astfel controlate; din contră, conţinutul normativ al art. 5 din titlul II al legii ar trebui să fie mult mai precis pentru a nu crea premisele unui conflict de competenţă între autorităţile administraţiei publice centrale şi locale.

108. Din cele de mai sus Curtea reţine că în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, pe de o parte, nu se cunoaşte exact nici regimul juridic al componentelor ce urmează a fi descentralizate şi nici raţiunea pentru care anumite componente urmează să fie descentralizate, iar altele nu (expunerea de motive a legii necuprinzând informaţii în acest sens), iar, pe de altă parte, controlul exercitat de administraţia publică centrală, datorită modului generic de redactare a textului, urmează să vizeze nu numai activitatea structurii nou-create, ci şi pe cea a unor autorităţi ale administraţiei publice locale.

109. În consecinţă, Curtea constată că titlul II al legii supuse controlului nu respectă exigenţele constituţionale care privesc calitatea legii, sub aspectul clarităţii, preciziei şi previzibilităţii, astfel încât destinatarul normei nu cunoaşte regimul juridic al instituţiilor/autorităţilor care urmează a fi reorganizate, cu consecinţe grave asupra organizării şi funcţionării noilor structuri, şi nici nu se cunosc exact activităţile căror instituţii/autorităţi publice sunt supuse controlului, verificării sau monitorizării. Or, este de principiu că legea trebuie să fie clară, precisă şi previzibilă; mai mult, având în vedere importanţa domeniului supus reglementării, aceste cerinţe trebuie să fie respectate cu stricteţe pentru a nu determina o interpretare şi aplicare divergentă a normei pe întreg teritoriul statului. Toate acestea demonstrează o lipsă de coerenţă a reglementărilor prezentate în raport cu cadrul juridic preexistent.

B) Titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii

110. Legea supusă controlului de constituţionalitate prevede un număr de 24 de atribuţii în sarcina direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti. Acestea sunt, în principal, preluări cu adaptările impuse de noul cadru legislativ ale atribuţiilor actualelor direcţii pentru cultură judeţene, care se regăsesc atât în Hotărârea Guvernului nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 22 februarie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi în alte acte normative, spre exemplu, Ordonanţa Guvernului nr. 43/2000 privind protecţia patrimoniului arheologic şi declararea unor situri arheologice ca zone de interes naţional, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 951 din 24 noiembrie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural mobil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 828 din 9 decembrie 2008, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 938 din 20 noiembrie 2006, cu modificările ulterioare, sau Legea muzeelor şi colecţiilor publice nr. 311/2003, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 927 din 15 noiembrie 2006, cu modificările ulterioare.

111. Curtea observă că legea supusă controlului de constituţionalitate modifică, sub aspectul competenţelor, în mod expres, doar Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările ulterioare, şi Ordonanţa Guvernului nr. 43/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În aceste condiţii şi în lipsa unor norme exprese de modificare/abrogare, după caz, Curtea constată că unele acte normative de reglementare primară fie au cunoscut modificări/abrogări implicite, fie există un paralelism legislativ [spre exemplu, emiterea certificatului de descărcare de sarcină arheologică pentru siturile arheologice este reglementată deopotrivă de art. 2 lit. p) din cap. I al titlului III, cât şi de art. 13 lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 43/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare].

112. Cap. III din titlul III al legii modifică Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările ulterioare, în vederea realizării corelărilor determinate de reorganizarea direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti şi de atribuţiile conferite acestora, cu consecinţe şi în privinţa unor proceduri ca, de exemplu, clasarea/declasarea monumentelor istorice. În acest sens, s-a prevăzut prin articolul unic pct. 12 al capitolului menţionat, care modifică art. 34 din Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările ulterioare, reorganizarea comisiilor zonale ale monumentelor istorice în comisii judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, pe lângă direcţiile judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti, ca organisme ştiinţifice de specialitate ale Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul protejării monumentelor istorice. O concluzie logică a reorganizării comisiilor zonale în comisii judeţene, în condiţiile noii legi, ar fi multiplicarea numărului de comisii ca efect al descentralizării, de la un număr de douăsprezece (a se vedea art. 1 şi 7 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul ministrului culturii nr. 2.173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 15 aprilie 2013) la un număr de patruzeci şi două, însă, în continuare se observă că acelaşi articol unic pct. 12 al capitolului menţionat, prin modificările aduse art. 34 alin. (2)-(5) din Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările ulterioare, se referă în continuare la organizarea comisiilor zonale, colaborarea cu comisiile zonale, componenţa comisiilor zonale sau atribuţiile comisiilor zonale.

113. Prin urmare, Curtea constată că titlul III al legii criticate nu respectă exigenţele constituţionale ale art. 1 alin. (5) prin prisma faptului că, pe de o parte, operează modificări/completări/abrogări implicite ale cadrului normativ în vigoare, iar, pe de altă parte, reglementează în mod confuz problema direcţiilor judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti, destinatarul normei necunoscând dacă subzistă în continuare comisiile zonale, dacă noile comisii judeţene înfiinţate au competenţe la nivelul judeţului sau, deşi judeţene, au competenţe zonale.

C) Titlul IV - Măsuri de descentralizare în domeniul turismului

114. Modificarea operată art. 20 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998 privind organizarea şi desfăşurarea activităţii de turism în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 26 august 1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare, se referă la acordarea unui rol deliberativ consiliului judeţean în privinţa omologării traseelor turistice şi a pârtiilor de schi, menţinându-se atribuţia consiliului local de a participa la această activitate [noul text al art. 20 alin. (3) lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare].

115. Totuşi, art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare, recent modificat prin articolul unic pct. 1 din Legea nr. 282/2013 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2010 pentru modificarea Ordonanţei Guvernului nr. 58/1998 privind organizarea şi desfăşurarea activităţii de turism în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 677 din 4 noiembrie 2013, prevede că "Omologarea pârtiilor şi traseelor de schi pentru agrement, precum şi a traseelor turistice montane se face de către Autoritatea Naţională pentru Turism împreună cu consiliile judeţene pe raza cărora se află acestea, conform procedurilor elaborate de Autoritatea Naţională pentru Turism şi aprobate prin hotărâre a Guvernului". În prezent, în completarea acestei norme, art. 20 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998 prevede că atât consiliile judeţene, cât şi cele locale participă la omologarea traseelor turistice şi a pârtiilor de schi.

116. Aşadar, Curtea constată existenţa în cuprinsul aceluiaşi act normativ a două reglementări cu caracter antinomic - dacă la art. 13 omologarea pârtiilor şi traseelor de schi pentru agrement, precum şi a traseelor turistice montane se face de către Autoritatea Naţională pentru Turism împreună cu consiliile judeţene pe raza cărora se află acestea, la art. 20 alin. (1) lit. d) aceeaşi activitate se realizează şi de către consiliile judeţene.

117. În consecinţă, Curtea constată că, în privinţa activităţii menţionate, ambele autorităţi capătă rol decizional; or, pentru realizarea aceleiaşi activităţi, două autorităţi ale administraţiei publice nu pot avea, deopotrivă, competenţe decizionale. Acest lucru ar echivala cu un arbitrariu, în sensul că autoritatea centrală şi locală vor acţiona în mod concurent. Mai mult, aceeaşi activitate nu poate, în acelaşi timp, să ţină atât de competenţa decizională a autorităţii administraţiei publice centrale, cât şi de cea locală. De aceea, legiuitorul ar fi trebuit să reglementeze într-un mod clar, precis şi previzibil condiţiile în care se exercită activitatea menţionată, precum şi autorităţile publice implicate în realizarea sa.

118. Legea supusă controlului de constituţionalitate modifică art. 20 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare, în sensul că, după caz, consiliul judeţean/Consiliul General al Municipiului Bucureşti autorizează funcţionarea pensiunilor, activităţile ghizilor de turism, centrele de informare şi promovare turistică, structurile de primire turistică şi unităţile de alimentaţie publică situate în unităţile administrativ-teritoriale şi în staţiuni turistice, în condiţiile legii.

119. În acest context, se impune a se stabili dacă autorizarea funcţionării pensiunilor, respectiv a structurilor de primire turistică şi a unităţilor de alimentaţie publică situate în unităţile administrativ-teritoriale şi în staţiuni turistice sunt operaţiuni juridice distincte sau este vorba de o necorelare terminologică.

120. Astfel, Curtea procedează la o analiză a soluţiei legislative preconizate în privinţa art. 20 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare, raportat la următoarele dispoziţii normative:

- art. 2 lit. d) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare, referitor la definiţia structurii de primire turistică;

- art. 1 şi art. 4 alin. (4) şi (8) din Hotărârea Guvernului nr. 1.267/2010 privind eliberarea certificatelor de clasificare, a licenţelor şi brevetelor de turism, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 23 decembrie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la instituţia publică responsabilă în domeniul turismului de a elibera certificate de clasificare pentru structurile de primire turistice, respectiv la procedura eliberării autorizaţiei provizorii de funcţionare pentru structurile de primire turistice;

- art. 2 lit. b) şi c) din Normele metodologice privind eliberarea certificatelor de clasificare a structurilor de primire turistice cu funcţiuni de cazare şi alimentaţie publică, a licenţelor şi brevetelor de turism, aprobate prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Turism nr. 65/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 şi 353 bis din 14 iunie 2013;

- art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 843/1999 privind încadrarea pe tipuri a unităţilor de alimentaţie publică neincluse în structurile de primire turistice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 21 octombrie 1999;

- art. 268 alin. (5) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare;

- art. 17 alin. (1) din Legea nr. 359/2004 privind simplificarea formalităţilor la înregistrarea în registrul comerţului a persoanelor fizice, asociaţiilor familiale şi persoanelor juridice, înregistrarea fiscală a acestora, precum şi la autorizarea funcţionării persoanelor juridice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 839 din 13 septembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la procedura de autorizare a funcţionării.

121. Astfel, Curtea constată că structurile de primire turistică şi unităţile alimentare (indiferent dacă au sau nu funcţie turistică) vor fi autorizate de consiliul judeţean. "Procedura autorizării" pare a fi o chestiune diferită de procedura eliberării autorizaţiei provizorii de funcţionare şi a certificatului de clasificare, aceste din urmă operaţiuni fiind la îndemâna instituţiei publice responsabile în domeniul turismului, de procedura de autorizare a funcţionării prevăzute de Legea nr. 359/2004, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi de autorizaţia privind desfăşurarea activităţii de alimentaţie publică; aşadar, "procedura autorizării" prevăzută de noua reglementare apare ca fiind una complementară procedurilor de autorizare anterior menţionate. Mai mult, din textul legii criticate, întrucât se tratează distinct pensiunea de structura de primire turistică, rezultă că, prin derogare de la Legea nr. 359/2004, cu modificările şi completările ulterioare, autorizaţia de funcţionare a pensiunilor nu se va mai emite de Oficiul Registrului Comerţului, ci de consiliul judeţean, chiar dacă şi pensiunea este o structură de primire turistică.

122. Rezultă în mod evident că norma este lipsită de previzibilitate prin generalizarea unor termeni cărora legislaţia în materie le acordă un înţeles exact, propriu, nesusceptibil de interpretări. Relativizarea sensului juridic al termenilor folosiţi determină apariţia unor noţiuni improprii care nu se mai integrează în domeniul legislativ reglementat, destinatarul normei fiind pus în situaţia de a nu mai cunoaşte obligaţiile legale care îi incumbă, ceea ce creează premisele aplicării discreţionare a legii de către autorităţile publice.

123. Cu privire la ghizii de turism, Curtea constată că, în prezent, art. 2 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 305/2001 privind atestarea şi utilizarea ghizilor de turism, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 140 din 21 martie 2001, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că cetăţenii români pot exercita profesia de ghid de turism dacă posedă un atestat de ghid de turism eliberat de Ministerul Turismului, în baza certificatului de calificare obţinut în urma absolvirii unui curs de calificare la Centrul Naţional de Învăţământ Turistic (C.N.I.T.) sau la alte instituţii autorizate din România. Norma supusă controlului se referă însă la autorizarea activităţii ghizilor de turism, şi nu la o eventuală autorizare a exercitării profesiei de ghid. Aşadar, se ridică problema de a stabili dacă ghidul de turism atestat trebuie să obţină şi o autorizaţie pentru activităţile pe care le prestează sau este doar o lipsă de rigoare legislativă şi textul se referă la faptul că atestatul de ghid de turism este înlocuit cu o autorizaţie emisă de consiliul judeţean. În aceste condiţii, Curtea constată că legiuitorul operează cu o terminologie neunitară, contrar unei bune tehnici legislative.

124. În privinţa centrelor naţionale de informare şi promovare turistică, conform Hotărârii Guvernului nr. 9/2013 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Turism, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 18 ianuarie 2013, cu modificările ulterioare, coroborate cu Normele metodologice privind acreditarea centrelor naţionale de informare şi promovare turistică, aprobate prin Ordinul ministrului pentru întreprinderi mici şi mijlocii, comerţ, turism şi profesii liberale nr. 1.096/2008, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 18 septembrie 2008, Curtea observă că acestea sunt acreditate de către Autoritatea Naţională pentru Turism, la cererea consiliilor locale şi consiliilor judeţene în subordinea cărora acestea funcţionează. Tot noţiunile de "naţional" şi "acreditare" sunt utilizate şi în art. 10 din Hotărârea Guvernului nr. 852/2008 pentru aprobarea normelor şi criteriilor de atestare a staţiunilor turistice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 613 din 20 august 2008, cu modificările şi completările ulterioare. Rezultă că, potrivit noului text, s-ar putea înfiinţa şi centre de informare şi promovare turistică locale şi că ele vor fi autorizate distinct de procedura acreditării în privinţa centrelor naţionale.

125. Cu privire la reglementarea atribuţiei de la lit. i), Curtea constată că, potrivit acesteia, consiliul judeţean asigură clasificarea structurilor de primire turistică potrivit legislaţiei în vigoare, în condiţiile legii. În prezent, potrivit art. 2 alin. (1) lit. e) din Hotărârea Guvernului nr. 9/2013, cu modificările ulterioare, clasificarea structurilor de primire turistice este realizată de Autoritatea Naţională pentru Turism. Verbul "a asigura" înseamnă "a oferi o garanţie pentru înfăptuirea unui lucru; a face ca înfăptuirea să fie sigură; a pregăti ceva în mod sigur, durabil; a garanta". În aceste condiţii, Curtea nu poate aprecia dacă acţiunea sau decizia nemijlocită de clasificare continuă să aparţină Autorităţii Naţionale pentru Turism sau este preluată de consiliul judeţean.

126. Referitor la atribuţia consiliului judeţean prevăzută la lit. j), potrivit căreia acesta "autorizează activităţile de agrement nautic, activităţile turistice pe plajă şi activităţile ecoturistice, în condiţiile legii", Curtea, analizând art. 14 din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 755/2001, cu modificările ulterioare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2006 privind utilizarea plajei Mării Negre şi controlul activităţilor desfăşurate pe plajă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 220 din 10 martie 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 274/2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi Normele metodologice privind autorizarea plajelor în scop turistic, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi turismului nr. 1.204/2010, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 236 din 14 aprilie 2010, constată că noţiunea de "activităţi turistice pe plajă" este ambiguă, neputându-se cunoaşte, în mod cert, dacă norma se referă fie la eliberarea autorizaţiei turistice pentru plajă, caz în care aceasta se va acorda de consiliul judeţean, fie la autorizarea unor activităţi turistice suplimentare, neprecizate, pe plajă, distinct de cele la care ar fi îndreptăţit utilizatorul, şi anume titularul autorizaţiei turistice pentru plajă.

127. Nu în ultimul rând, Curtea, cu referire la activitatea consiliilor locale, constată că, în mod recurent, se ridică problema competenţei înfiinţării de centre de informare turistică în localităţile cu activitate turistică (de interes naţional/local) în condiţiile în care reglementările în vigoare menţionate anterior se referă la centrele naţionale de informare şi promovare turistică.

128. Cele expuse mai sus denotă grave probleme de tehnică legislativă cu repercusiuni asupra calităţii legii, destinatarul normei, fie persoane fizice sau juridice, fie autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale neputând cunoaşte, în mod obiectiv şi raţional, conduita pe care trebuie să o adopte în raport cu ipoteza normativă echivocă a legii. O atare modalitate de redactare a textului creează premisele unei aplicări discreţionare a legii de către autorităţile publice în dauna persoanelor fizice sau juridice, după caz, şi înfrângerea art. 1 alin. (5) din Constituţie, demonstrând o lipsă de coerenţă a reglementărilor prezentate în raport cu cadrul juridic preexistent.

D) Titlul V - Măsuri de descentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar

129. Titlul V al legii supuse controlului de constituţionalitate menţine numai Palatul Naţional al Copiilor ca unitate conexă a Ministerului Educaţiei Naţionale, în timp ce palatele şi cluburile copiilor şi elevilor sunt excluse din această categorie, fără însă, a se stabili subordonarea acestora faţă de vreo autoritate publică, ci doar faptul că sunt în finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale [art. I pct. 2 al titlului V]. Transferul acestora la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale nu este reglementat în mod explicit, ci rezultă doar pe cale de interpretare a dispoziţiilor art. I pct. 6 referitor la modificarea art. 112 alin. (2)-(4) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede că terenurile şi clădirile aparţinând cluburilor copiilor şi elevilor fac parte din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, în administrarea consiliilor locale, iar cele ale palatelor copiilor din domeniul public al judeţului sau al municipiului Bucureşti, în administrarea consiliilor judeţene sau al consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, după caz, art. I pct. 7 referitor la introducerea alin. (3^1) în cadrul art. 259 din Legea nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează numirea directorilor unităţilor destinate activităţilor extracurriculare şi art. II referitor la transferul de bunuri realizat în condiţiile anexei nr. 3 la lege.

130. Modificarea art. 259 din Legea nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, vizează procedura de numire a "directorilor unităţilor destinate activităţilor extracurriculare transferate la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale", fără a se menţiona titularul dreptului de numire în funcţie, spre deosebire de celelalte alineate ale art. 259 din Legea nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd în mod expres titularul dreptului de a numi în funcţie.

131. Art. II din titlul V cuprinde o terminologie improprie, întrucât echivalează unităţile de învăţământ pentru activităţi extraşcolare (palatele şi cluburile copiilor) cu bunurile imobile în care acestea îşi desfăşoară activitatea. Or, unităţile de învăţământ au un regim juridic propriu, reglementat prin Legea nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, şi nu se confundă cu bunurile imobile menţionate mai sus, astfel încât reglementarea transferului intradomenial al unităţilor de învăţământ este inadecvată; transferul ar putea privi, eventual, bunurile acestora.

132. În consecinţă, impreciziile menţionate afectează calitatea reglementării normative a titlului V al legii criticate, ceea ce atrage încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie.

E) Titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice

133. Curtea remarcă faptul că sub titlul "Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice" se relevă o reglementare eterogenă, care reuneşte modificări şi completări ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.196 din 30 decembrie 2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările şi completările ulterioare, norme distincte referitoare la direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, norme distincte referitoare la pescuit şi acvacultură, modificări şi completări ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 10 martie 2008, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 317/2009, cu modificările şi completările ulterioare, modificări şi completări, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 19/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 274/2006, cu modificările şi completările ulterioare, modificări şi completări ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale "Apele Române", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 20 septembrie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

134. Examinând textul art. 5 din capitolul III al titlului analizat, Curtea constată o reglementare cel puţin contradictorie: pe de o parte, alin. (1) al art. 5 prevede înfiinţarea structurilor pentru pescuit şi acvacultură cu preluarea personalului structurilor teritoriale aflate în subordinea Agenţiei Naţionale pentru Pescuit şi Acvacultură în cadrul aparatului de specialitate al consiliilor judeţene, fără distincţie sau derogare, iar, pe de altă parte, alin. (2) prevede că pot fi înfiinţate astfel de structuri în judeţele în care nu există structuri teritoriale. Aşadar, problema care se ridică în acest caz constă în a şti câte astfel de structuri vor exista (pentru că, în acelaşi timp, acestea "se înfiinţează" şi "pot fi înfiinţate"), mai ales că acelaşi text al art. 5 alin. (2) impune şi "încadrarea în numărul total de posturi ocupate, la data intrării în vigoare a prezentei legi".

135. Modificările şi completările aduse Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 19/2006, cu modificările şi completările ulterioare, ca şi ale Ordonanţei de urgenţă ale Guvernului nr. 107/2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă consecinţa trecerii plajelor cu destinaţie turistică "în administrarea autorităţilor administraţiei publice locale". Problema pe care o ridică modul de redactare a acestor modificări (capitolele V, VI şi VII ale titlului analizat) constă în lipsa de precizie, claritate şi previzibilitate a ipotezei normei juridice în raport cu anexa nr. 6 la lege, întrucât nu se înţelege dacă în privinţa plajelor identificate în anexă are loc o trecere a acestora din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale sau numai constituirea unui drept de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale.

136. Pentru cele de mai sus expuse, Curtea constată încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie şi cu privire la acest titlu al legii.

F) Titlul VII - Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii

137. Noul text al art. 12 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că "pe lângă direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti funcţionează, ca activităţi" centrele de diagnostic şi tratament şi centrele medicale, precum şi centrele judeţene de întreţinere şi reparare a aparaturii medicale şi policlinicile cu plată. Este o preluare a soluţiei de principiu a dispoziţiilor poz. A) pct. I.1. din anexa nr. 2 (Lista cuprinzând unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Ministerului Sănătăţii) din Hotărârea Guvernului nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 139 din 2 martie 2010, fără, însă, a se preciza dacă aceste unităţi se organizează în subordinea direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti, ci "pe lângă" acestea. Aşadar, noţiunea folosită este improprie sub aspectul poziţionării administrative a centrelor de diagnostic şi tratament şi centrelor medicale, precum şi a centrelor judeţene de întreţinere şi reparare a aparaturii medicale şi a policlinicilor cu plată.

138. Prin modificările aduse art. 17^1 din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare, nu se prevede autoritatea competentă să numească "conducătorii" direcţiilor de sănătate publică, textul prevăzând doar că aceştia sunt numiţi în condiţiile legii. De asemenea, s-a înlăturat termenul de 30 de zile în care directorul coordonator sau directorul coordonator adjunct care se află în stare de incompatibilitate sau în conflict de interese era obligat să înlăture motivele de incompatibilitate ori de conflict de interese, care ar fi atras rezilierea de plin drept a contractului de management. Noul act normativ nu prevede sancţiunea aplicabilă "conducătorilor" direcţiilor de sănătate publică de la data apariţiei conflictului de interese/incompatibilităţii. Chiar dacă aceştia sunt supuşi evaluării conflictelor de interese/incompatibilităţii potrivit prevederilor generale în materie, respectiv Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, cu modificările ulterioare, efectele juridice ale raportului de evaluare de constatare a conflictului de interese/incompatibilităţii sunt imprecis reglementate, în sensul absenţei sancţiunii.

139. Aşadar, caracterul imprecis şi vag al reglementării determină incertitudini juridice cu privire la structura direcţiilor de sănătate publică judeţene şi la statutul "conducătorilor" acestora, încălcându-se, astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie referitor la calitatea legii.

G) Titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului

140. Curtea constată că articolul unic alin. (7) din capitolul I al titlului VIII din legea criticată, potrivit căruia "Casele de cultură ale studenţilor, sălile de sport şi cluburile sportive care funcţionează pe raza unităţilor administrativ-teritoriale fac parte din domeniul public al acestora şi sunt administrate de consiliile judeţene, respectiv de consiliile locale, după caz, (...)", cuprinde o terminologie improprie. Astfel, casele de cultură ale studenţilor şi cluburile sportive sunt instituţii publice cu personalitate juridică în subordinea Autorităţii Naţionale pentru Tineret şi în coordonarea Agenţiei pentru Sprijinirea Studenţilor [art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 801/2004 privind organizarea şi funcţionarea caselor de cultură ale studenţilor şi a Complexului Cultural Sportiv Studenţesc "Tei", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 31 mai 2004], respectiv persoane juridice, înfiinţate ca instituţii publice în subordinea organelor administraţiei de stat [art. 29 alin. (1) din Legea nr. 69/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 9 mai 2000, cu modificările şi completările ulterioare]. Or, instituţiile publice nu pot face parte din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, ci eventual bunurile acestora.

141. Legea nu dispune cu privire la subordonarea caselor de cultură ale studenţilor. De asemenea, nedispunându-se nimic cu privire la Complexul Cultural Sportiv Studenţesc "Tei" acesta rămâne în continuare în subordinea Autorităţii Naţionale pentru Tineret şi în coordonarea Agenţiei pentru Sprijinirea Studenţilor (a se vedea şi Hotărârea Guvernului nr. 801/2004).

142. Referitor la numirea conducătorilor direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a municipiului Bucureşti, Curtea observă că nu este indicat titularul dreptului de numire. În actuala reglementare, conform art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2010 privind unele măsuri de reorganizare a activităţilor de tineret şi sport, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 din 22 iulie 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 268/2011, coroborat cu art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 776/2010 privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a Direcţiei pentru Sport şi Tineret a Municipiului Bucureşti, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 9 august 2010, conducerea direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a Direcţiei pentru Sport şi Tineret a Municipiului Bucureşti este asigurată de un director executiv numit în condiţiile legii prin ordin al preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Sport şi Tineret.

143. Atribuţiile acestor direcţii sunt prevăzute la articolul unic alin. (5) al capitolului I din titlul VIII al legii supuse controlului de constituţionalitate. Curtea observă că lit. o) şi ş) ale acestui text conţin aceeaşi soluţie legislativă, ele repetându-se, ceea ce este inadmisibil într-o bună tehnică legislativă.

144. Caracterul lacunar şi vag al reglementării este de natură a atrage încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie referitor la calitatea legii. Nu în ultimul rând, Curtea sesizează neglijenţa nepermisă în redactarea unui act normativ cu referire directă la repetarea în cadrul aceluiaşi articol al legii a unei atribuţii a direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret, respectiv a municipiului Bucureşti,

H) Titlul IX - Măsuri de descentralizare în domeniul transporturilor

145. Teza întâi a art. 1 alin. (1) din cadrul titlului IX reglementează posibilitatea transferului cu titlu gratuit din proprietatea privată a statului în proprietatea privată a municipiului Bucureşti, la cererea autorităţii publice locale competente, a pachetului de acţiuni pe care statul român îl deţine la S.C. Metrorex - S.A. din Bucureşti. Metrorex este organizată ca societate comercială pe acţiuni, care, potrivit art. 1 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 482/1999 privind înfiinţarea Societăţii Comerciale de Transport cu Metroul Bucureşti "Metrorex" - S.A., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 24 iunie 1999, desfăşoară, în principal, activităţi de interes public şi strategic. Acţionarul Metrorex este statul, care deţine 100% din acţiunile acestei societăţi, iar Metrorex se află în subordinea Ministerului Transporturilor.

146. Trecerea acţiunilor acestei societăţi în proprietatea privată a municipiului Bucureşti nu reprezintă o măsură de descentralizare în sensul art. 2 lit. l) din Legea-cadru nr. 195/2006, potrivit căruia descentralizarea reprezintă transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat. Or, vânzarea de acţiuni sau, cum este în cazul de faţă, trecerea cu titlu gratuit a acestora în proprietatea privată a unei unităţi administrativ-teritoriale reprezintă mai degrabă un act de dispoziţie cu privire la capitalul social al societăţii, dar, în niciun caz, o asemenea operaţiune juridică, care până la urmă se supune regimului general al societăţilor, astfel cum acestea sunt reglementate în Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu poate întruni elementele constitutive ale unei măsuri de descentralizare. Actele de dispoziţie cu privire la vânzarea/cesionarea acţiunilor Metrorex nu ţin de competenţa de legiferare a Parlamentului, ci de cea de administrare a bunurilor proprietate publică/privată a statului, care aparţine, în mod exclusiv, Guvernului. Numai acesta are competenţa de a emite un act individual, pe calea unei hotărâri, adoptate în temeiul art. 108 din Constituţie, care să vizeze o astfel de transmitere a dreptului de proprietate.

147. Aşadar, Curtea constată că există o necorelare terminologică între titlul legii şi denumirea titlului IX, pe de o parte, şi conţinutul normativ concret al art. 1 din titlul IX, ceea ce echivalează cu o încălcare a prevederilor art. 41 şi art. 56 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie. În fine, Curtea reţine că este de la sine înţeles faptul că titlul reglementării orientează întregul act normativ, neputându-se, precum în cazul de faţă, disimula crearea premiselor necesare transferului cu titlu gratuit al unor acţiuni într-o măsură de descentralizare.

148. Analiza dispoziţiilor de mai sus demonstrează o deviere a legiuitorului de la următoarele texte legale din materia tehnicii legislative:

- art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruia "(1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. [...]";

- art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede că "Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

- art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia "(1) Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, (...)";

- art. 37 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000, conform căruia "(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni.

- art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia "(1) Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic.";

- art. 56 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, care prevede că "(2) Titlurile, capitolele şi secţiunile se denumesc prin exprimarea sintetică a reglementărilor pe care le cuprind.".

(2.3) Critici referitoare la încălcarea art. 102 alin. (1) din Constituţie cu privire la rolul Guvernului

149. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că legea criticată nu este de natură să determine asigurarea coerentă a conducerii generale a administraţiei publice. Astfel cum s-a arătat la paragrafele 94-148 ale prezentei decizii, reglementarea suferă sub aspectul coerenţei şi al corelării cu ansamblul actelor normative incidente în materie.

150. Cât priveşte, însă, modul în care Guvernul înţelege să îşi exercite competenţa sa proprie de realizare a politicii interne a ţării şi a conducerii generale a administraţiei publice, Curtea constată că o asemenea analiză vizează mai mult aspecte de oportunitate a măsurilor pe care Guvernul a înţeles să le reglementeze prin legea criticată; or, controlul acestora excedează rolului şi misiunii Curţii Constituţionale.

(2.4) Critici cu privire la încălcarea art. 120-122 din Constituţie referitoare la administraţia publică locală (Principii de bază, Autorităţi comunale şi orăşeneşti, Consiliul judeţean)

151. Prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003, Curtea Constituţională s-a pronunţat din oficiu, în temeiul art. 144 [devenit, după revizuirea şi republicarea Constituţiei, art. 146] lit. a) teza a doua din Constituţie, asupra unei iniţiative de revizuire a Constituţiei, prilej cu care a stabilit că "includerea exclusivă în Constituţie a principiului deconcentrării administrative elimină posibilitatea coexistenţei sale cu principiul descentralizării, care vizează nu doar autorităţile administraţiei publice locale, ci şi serviciile publice. În aceste condiţii, Curtea Constituţională apreciază că redactarea art. 119 urmează să sufere o modificare, în sensul supunerii administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale atât principiului deconcentrării, cât şi celui al descentralizării administraţiei publice, una dintre formele de manifestare a acestui principiu fiind autonomia locală".

152. În consecinţă, ca urmare a deciziei Curţii, textul constituţional a fost modificat prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, ceea ce înseamnă că în sistemul constituţional românesc cele două concepte pot coexista, neexcluzându-se reciproc.

153. Noile competenţe prevăzute de legea supusă controlului de constituţionalitate şi transferate autorităţilor publice locale urmează să fie exercitate, direct sau indirect, de consiliul judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Consiliul judeţean este definit la art. 122 alin. (1) din Constituţie ca fiind "[...] autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean". Această prevedere constituţională este completată prin dispoziţiile art. 91 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 433 din 26 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 303 din 8 mai 2009), care la alin. (1) prevede atribuţiile consiliului judeţean, acestea constând în:

154. Aşadar, consiliul judeţean are atribuţii în gestionarea serviciilor publice din subordine, sens în care, conform art. 91 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean, sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase, emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.

155. În legătură cu art. 122 din Constituţie privind consiliul judeţean, Curtea a constatat în jurisprudenţa sa că "textul respectiv conferă acestuia "coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean" şi prevede că "funcţionează în condiţiile legii", ceea ce nu este incompatibil cu obligaţia de a organiza un serviciu public de interes judeţean, stabilită printr-un act normativ cu putere de lege. Acest serviciu interesează în mod evident şi consiliile comunale şi orăşeneşti, întrucât asigură protecţia plantelor şi carantina fitosanitară în întregul judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti" (Decizia nr. 347 din 18 decembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 29 ianuarie 2002).

156. În aceste condiţii, Curtea constată, de principiu, că transferul competenţelor exercitate de ministere/organe de specialitate ale administraţiei publice centrale fie în sarcina consiliului judeţean, fie în cea a consiliului local nu este contrar art. 120-122 din Constituţie.

157. În continuare, Curtea reţine că transferul competenţelor la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să aibă în vedere capacitatea administrativă a acestora de a gestiona competenţele astfel transferate. "Documentul strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de regionalizare-descentralizare în România 2013-2016" precizează că, de principiu, transferul unor atribuţii la nivelul autorităţilor administraţiei publice ale comunelor, oraşelor, municipiilor a vizat administrarea unor bunuri (plaje cu destinaţie turistică, cluburile copiilor, elevilor şi cele sportive şcolare), în timp ce competenţele structurilor care au fost descentralizate, dat fiind că îşi exercită, în prezent, atribuţiile la nivel judeţean, s-au realizat, în principal, la nivelul autorităţilor publice ale judeţului/municipiului Bucureşti.

158. O atare abordare nu este, în principiu, de natură să încalce art. 120-122 din Constituţie, cu condiţia ca legiuitorul să ia în calcul capacitatea administrativă efectivă şi reală a unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi gestiona competenţele transferate.

159. Curtea observă că, potrivit art. 2 lit. l) din Legea-cadru nr. 195/2006, descentralizarea reprezintă transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat. Cu alte cuvinte, descentralizarea are la bază recunoaşterea interesului local, distinct de cel naţional, unităţile administrativ-teritoriale dispunând de structuri organizatorice, funcţionale şi un patrimoniu propriu, afectat interesului local.

160. În consecinţă, o lege având ca obiect de reglementare descentralizarea unor competenţe exercitate de ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale trebuie să se circumscrie, în mod cumulativ, următoarelor obiective principale:

161. Legea criticată prevede un transfer de competenţă administrativă de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale în domeniul agriculturii, culturii, turismului, învăţământului preuniversitar, mediului şi schimbărilor climatice, sănătăţii, precum şi în cel al tineretului şi sportului. De principiu, un transfer de competenţă la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale nu este contrar art. 120-122 din Constituţie, însă, o atare operaţiune juridică trebuie să respecte art. 1 alin. (5) din Constituţie, respectiv cadrul stabilit prin Legea-cadru nr. 195/2006, precum şi cerinţele de claritate, precizie şi previzibilitate a legii. Or, cazul de faţă demonstrează o abordare izolată a textelor constituţionale, fără a exista o viziune unitară de analiză şi aplicare a acestora. De asemenea, un transfer de competenţă financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale pentru a acoperi costurile financiare pe care le implică acest proces.

162. Curtea reţine că în prealabil adoptării legii a fost emisă, încă din anul 2009, Hotărârea Guvernului nr. 961/2009 privind aprobarea Ghidului-cadru pentru elaborarea standardelor minime de calitate şi a standardelor minime de cost pentru serviciile publice descentralizate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 28 august 2009, care reprezintă cadrul general în această materie. Pe baza acesteia Guvernul ar fi trebuit să fi adoptat, în prealabil angajării răspunderii sale asupra legii criticate, standardele de cost în privinţa domeniilor vizate de lege (a se vedea şi paragraful 100 al prezentei decizii) pentru a cunoaşte cuantumul acestor costuri. În lipsa aprobării standardelor de costuri, transferul de competenţă financiară apare ca fiind unul iluzoriu.

163. Curtea, analizând art. I şi XI din titlul X al legii criticate, ajunge la concluzia potrivit căreia, de principiu, ca măsură tranzitorie, pentru anul 2014 finanţarea cheltuielilor descentralizate se face din sumele aferente finanţării structurilor deconcentrate, sume prevăzute în bugetele ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat pe anul 2014. Începând cu anul 2015 urmează, însă, să se aplice pe deplin art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

164. De asemenea, Curtea observă că autorităţile administraţiei publice locale, şi anume consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pot stabili taxe/tarife pentru serviciile prestate de către instituţiile publice descentralizate [spre exemplu, art. 2 alin. (3) şi (4) din titlul II, art. III din titlul IV, art. I pct. 10 din capitolul I al titlului VII, articolul unic alin. (6) al capitolului I din titlul VIII], pentru a susţine, în final, efortul financiar al bugetului local ocazionat de preluarea acestora. Însă, Curtea constată că legiuitorul a prevăzut faptul că taxele şi tarifele astfel stabilite nu sunt în sine de ajuns pentru o asemenea sarcină şi a reglementat, nu ca excepţie, ci ca regulă, alimentarea bugetelor locale din bugetul de stat (a se vedea art. I din titlul I al legii cu referire la modificarea art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare).

165. Cu privire la finanţarea activităţilor descentralizate, Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat că "actele normative criticate cuprind unele dispoziţii ce denotă preocuparea pentru asigurarea condiţiilor materiale de funcţionare a serviciilor trecute la consiliile judeţene şi la Consiliul General al Municipiului Bucureşti, inclusiv trecerea patrimoniului, posibilitatea de a se stabili tarife pentru serviciile prestate etc. În ceea ce priveşte volumul surselor de finanţare, care în realitate este motivul criticii de constituţionalitate, Curtea constată că aceasta nu este o problemă de constituţionalitate, ci de legiferare" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 347 din 18 decembrie 2001, anterior citată).

166. Fără a reveni asupra acestei jurisprudenţe, Curtea reţine că, în cauza de faţă, modul de reglementare a textelor supuse controlului de constituţionalitate nu asigură ab initio suficiente resurse financiare realizării în bune condiţii a competenţelor descentralizate. Susţinerea acestora trebuie realizată din bugetele locale şi numai în mod excepţional din bugetul de stat; în caz contrar, aşa cum se întâmplă în cauza de faţă, descentralizarea funcţională a competenţelor nu şi-ar mai găsi raţiunea, autorităţile publice locale nemaifiind cointeresate în buna administrare a activităţilor aferente competenţelor descentralizate. Tocmai de aceea Legea-cadru nr. 195/2006 prevede că descentralizarea reuneşte în mod cumulativ atât aspectul funcţional, cât şi cel financiar.

167. În consecinţă, Curtea reţine că, deşi legea cuprinde unele măsuri ce pot fi subsumate conceptelor de "transfer de competenţă administrativă" şi "transfer de competenţă financiară", lipsa unui transfer coordonat de competenţă administrativă şi financiară poate avea repercusiuni grave asupra efectivităţii procesului de descentralizare, împiedicând realizarea scopului propus prin reglementarea supusă controlului de constituţionalitate.

(2.5) Critici referitoare la încălcarea art. 123 din Constituţie privind prefectul

168. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că, prin transferul de competenţe de la nivel central la nivel local, respectiv al structurilor deconcentrate ale ministerelor în subordinea consiliilor judeţene, "legea goleşte de conţinut instituţia prefectului, rolul şi atribuţiile acestuia la nivelul judeţelor".

169. Potrivit art. 123 alin. (2), (3) şi alin. (5) teza întâi din Constituţie, "Prefectul [...] conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.", "Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.", respectiv "Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal."

170. Din analiza acestor dispoziţii Curtea constată, pe de o parte, că rolul prefectului nu poate fi redus numai la cel de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, pentru a se susţine că prin descentralizarea acestor servicii "se goleşte de conţinut" instituţia prefectului. Acesta exercită, de asemenea, funcţii de tutelă administrativă şi are numeroase alte atribuţii stabilite prin lege organică (a se vedea, în acest sens, Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare).

171. Pe de altă parte, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că descentralizarea tuturor sau a marii majorităţi a serviciilor publice deconcentrate menţionate ar conduce la inaplicabilitatea unei norme constituţionale privitoare la rolul prefectului. În cauză nu poate fi reţinută aceasta din urmă situaţie deoarece norma constituţională are un înţeles evolutiv; astfel, art. 123 alin. (2) din Constituţie nu priveşte obligaţia legiuitorului de a înfiinţa şi menţine servicii publice deconcentrate, ci se referă la faptul că în măsura în care unele servicii publice au fost deconcentrate ele se vor afla sub conducerea prefectului, neopunându-se opţiunii legiuitorului de a descentraliza serviciile publice astfel deconcentrate.

(3.1) Aspecte generale

172. Analizând legea supusă controlului de constituţionalitate prin raportare la art. 1 alin. (5), art. 120 şi art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie, Curtea reţine că aceasta instituie un mecanism derogatoriu de la legi-cadru în materia proprietăţii (Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, cu modificările ulterioare, Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), prin intermediul căruia se realizează un transfer masiv de bunuri din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale.

173. Desigur, este de principiu că legiuitorul poate institui oricând derogări de la cadrul normativ în vigoare, în virtutea principiului de drept conform căruia specialia generalibus derogant, însă actul normativ derogatoriu nu trebuie să lipsească de eficienţă dispoziţiile constituţionale, ceea ce ar echivala cu nerespectarea cerinţelor de calitate a legii.

174. Astfel, Curtea reţine că, în contextul inexistenţei unei distincţii clare a bunurilor care fac obiectului transferului intradomenial, din perspectiva apartenenţei acestora la domeniul public sau privat al statului, la momentul transferului, caracterului imprecis al regimului juridic al unor bunuri imobile ori lipsa unei reglementări clare a însăşi măsurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, mecanismul derogatoriu instituit de legea criticată este de natură să contravină principiului securităţii raporturilor juridice, în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, ceea ce determină afectarea regimului juridic de proprietate publică, astfel cum se va arăta în mod detaliat în cele ce urmează.

175. Pe de altă parte, o serie de inconsecvenţe de natură terminologică, omisiuni sau contradicţii cu înseşi textele legii, apte să creeze incertitudine sub aspectul operaţiunilor juridice reglementate şi al situaţiei bunurilor la care se referă, generează o lipsă de coerenţă, claritate şi previzibilitate a normei legale, care este de natură să înfrângă principiul securităţii juridice, sub aspectul componentei sale referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii.

(3.2) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale încalcă art. 1 alin. (5) şi art. 136 alin. (2) din Constituţie

176. În ceea ce priveşte condiţiile în care se poate realiza transferul bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea reţine incidenţa dispoziţiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil şi art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, dacă astfel de bunuri formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice, a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, în temeiul unei legi organice, trecerea din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale sau invers operează numai printr-o modificare a legii organice [art. 860 alin. (3) teza întâi din Codul civil].

177. În celelalte cazuri, şi anume când bunurile pot aparţine, potrivit destinaţiei lor (în temeiul criteriului uzului sau interesului public naţional, judeţean sau local), iar nu printr-o declaraţie expresă a legii, fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, trecerea din domeniul public al statului în cel al unităţilor administrativ-teritoriale sau invers se face în condiţiile legii, respectiv art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului, sau, simetric, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local [art. 860 alin. (3) teza a doua din Codul civil].

178. Aşadar, Curtea constată că, în ceea ce priveşte mecanismul legal de trecere a unui bun din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale sau invers, trebuie distins, în funcţie de natura bunului care se transmite, între mecanismul trecerii prin declaraţia legii sau mecanismul trecerii prin acte individuale. Astfel, dacă bunul aparţine domeniului public potrivit unei declaraţii a legii, tot prin lege se poate face transferul interdomenial, respectiv între domeniul public al statului şi cel al unei unităţi administrativ-teritoriale. Dacă însă bunul aparţinea potrivit destinaţiei sale, respectiv uzul sau interesul public naţional sau local, domeniului public naţional, respectiv local, atunci transferul se realizează potrivit procedurii stabilite prin art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume printr-un act individual, hotărâre a Guvernului sau a consiliului local, în funcţie de sensul transferului.

179. Din analiza bunurilor inserate în anexele legii criticate rezultă că se transmit bunuri imobile (construcţii, terenuri), mijloace fixe, obiecte de inventar, care, prin natura lor, nu sunt susceptibile de a face obiectul exclusiv al proprietăţii publice, potrivit enumerării din art. 136 alin. (3) din Constituţie, ci, dimpotrivă, potrivit destinaţiei lor, respectiv uzul sau interesul public naţional, judeţean sau local, pot aparţine fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, caz în care sunt incidente dispoziţiile art. 869 alin. (3) teza finală din Codul civil, potrivit cărora trecerea din domeniul public al statului în cel al unităţii administrativ-teritoriale se poate face numai în condiţiile respectării art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare.

180. În acest context, Curtea reţine că legea supusă controlului de constituţionalitate instituie o derogare de la prevederile legale mai sus citate, substituind acte individuale (hotărâri ale Guvernului) de trecere a unor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, fără stabilirea regimului juridic al bunurilor transmise, din punct de vedere al apartenenţei acestora la domeniul public naţional, judeţean sau local, potrivit criteriului uzului sau interesului public naţional, judeţean sau local şi eludează în acest mod controlul judecătoresc asupra actelor administrative, exercitat în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, control garantat prin art. 126 alin. (2) din Constituţie.

181. Astfel, mecanismul derogator de transmitere a proprietăţii, reglementat prin legea criticată, fără respectarea procedurii legale în vigoare şi fără individualizarea corectă a bunurilor, astfel cum va fi detaliat, în continuare, la paragrafele 201-224 şi 234-255, reprezintă în fapt, o încălcare a cadrului legal în materia proprietăţii publice, care, în acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, este de natură să contravină dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 19 din 22 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 7 februarie 2013).

(3.3) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale încalcă art. 120 din Constituţie

182. În ceea ce priveşte transferul bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea observă că nu există niciun act normativ care să reglementeze în mod expres condiţiile în care se poate face acest transfer.

183. Bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale sunt supuse regulilor de drept comun, însă, dată fiind caracteristica statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale de a fi atât persoane juridice civile, cât şi subiecte de drept public, regimul juridic de drept comun al bunurilor din domeniul privat al acestora este marcat de elemente de drept public. Pe de altă parte, raporturile dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale nu sunt raporturi de subordonare, ci de colaborare, în virtutea principiului autonomiei locale. Astfel, raporturile dintre cele două categorii de autorităţi publice, în privinţa transferului bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi decât de natură contractuală, însă nu în sensul dreptului comun, ci marcate de scopul, destinaţia acestor bunuri, care, spre deosebire de cele din domeniul public, pot fi exploatate în scopul realizării unui profit, destinat tot realizării intereselor generale ale societăţii.

184. Aşadar, având în vedere regimul juridic mixt al bunurilor proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, cât şi natura raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, Curtea reţine că, în privinţa transferului acestor bunuri între domeniul privat al statului şi cel al unităţilor administrativ-teritoriale, este necesar acordul autorităţilor deliberative ale administraţiei publice locale (consilii locale sau judeţene).

185. În aceste condiţii, Curtea reţine că mecanismul de transmitere a proprietăţii, reglementat de legea criticată, a unor bunuri din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, prin efectul legii şi fără existenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale, reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie, care priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care autorităţile publice le reprezintă.

(3.4) Modalitatea de constituire a unui drept de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, consilii judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti încalcă art. 136 alin. (4) din Constituţie

186. În temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de proprietate publică, s-a constituit un drept de administrare în favoarea unei autorităţi a administraţiei publice locale, fiind revocat, implicit, dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale acestuia, după caz (a se vedea, în acest sens, art. 6 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art. 6 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art. III cuprinse în titlul V - Măsuri de descentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar, art. 4 din cap. II - Dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, art. 6 din cap. III - Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură şi articolul unic din cap. VII - Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse în titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art. 1 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VII - Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii, art. 1 cuprins în cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului).

187. Analizând regimul juridic de drept comun al dreptului de administrare, astfel cum acesta este reglementat, în principal, de art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi, la nivel infraconstituţional, de art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, art. 861 alin. (3), art. 866 şi art. 867-870 din Codul civil, Curtea reţine că dreptul de administrare este un drept real corespunzător proprietăţii publice, inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil, constituit de către titularul dreptului de proprietate publică în mod gratuit, asupra unui bun din domeniul public, în favoarea unei regii autonome sau instituţii publice.

188. Curtea constată că, potrivit art. 867 din Codul civil, dreptul de administrare se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, de încredinţare a bunurilor proprietate publică regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local, autorităţile care îl constituie având şi dreptul de a controla modul în care este exercitat dreptul de administrare de către titularul său.

189. În acest context, Curtea remarcă, cu titlu particular, şi faptul că dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei, însă nu în mod necondiţionat, întocmai ca dreptul de proprietate, ci cu respectarea strictă a obligaţiilor prevăzute în actul de constituire, precum şi a limitelor materiale şi juridice ale bunului asupra căruia se constituie; de aici rezultă şi inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de autorităţile publice care l-au constituit.

190. Având în vedere aceste caractere juridice ale dreptului de administrare, Curtea reţine că transferul reglementat de legea criticată, din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, şi în administrarea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, nu poate echivala cu operaţiunea juridică de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul că unităţile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publică. Mai mult, transmiţând însuşi dreptul de proprietate publică către unitatea administrativ-teritorială, statul nu poate constitui, în acelaşi timp şi dreptul de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât nu mai este titularul dreptului de proprietate publică corespunzător, pe care tocmai l-a transmis.

191. Pentru toate aceste considerente, Curtea reţine că modalitatea de constituire a unui drept de administrare asupra bunurilor proprietate publică, supuse transferului interdomenial, în condiţiile legii criticate, este incompatibilă cu noţiunea şi caracterele juridice ale dreptului real de administrare, corespunzător dreptului de proprietate publică, şi, pe cale de consecinţă, contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, care consacră la nivel constituţional modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică.

(3.5) Măsuri legislative privind proprietatea publică neconforme art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie

192. De asemenea, în temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de proprietate privată, s-a constituit un drept de administrare în favoarea unei instituţii publice locale, asupra bunurilor care au trecut în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, fiind revocat, implicit, dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale acestuia, după caz (a se vedea, în acest sens, art. 7 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art. 7 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art. 7 cuprins în cap. III - Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură din titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art. 2 cuprins în cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului).

193. Curtea constată că textele legale enunţate mai sus acreditează existenţa unei identităţi de tratament juridic între dreptul de proprietate publică şi privată a statului în ceea ce priveşte constituirea unui drept real de administrare. Or, Curtea reţine că, de esenţa dreptului real de administrare, astfel cum acesta este consacrat prin art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi prin art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, art. 861 alin. (3), art. 866 şi art. 867-870 din Codul civil, este faptul că acesta se constituie doar asupra bunurilor proprietate publică, în timp ce bunurile proprietate privată a statului urmează regimul juridic comun al proprietăţii private.

194. Aşadar, configuraţia juridică dată dreptului de administrare nu este specifică celei consacrată de cadrul legislativ în vigoare. De aceea, Curtea constată că normele menţionate sunt imprecise, ceea ce este de natură a încălca art. 1 alin. (5) din Constituţie şi, pe cale de consecinţă, art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie.

195. O observaţie specială, în acest context, se impune în legătură cu articolul unic cuprins în cap. VII - Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu din titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, care prevede constituirea unui drept de administrare pentru autorităţile administraţiei publice locale ale unităţilor administrativ-teritoriale pe a căror rază teritorială se află anumite plaje din judeţul Constanţa, evidenţiate în anexa nr. 6, care face parte integrantă din lege. Analizând aceste prevederi legale, Curtea observă că statul păstrează dreptul de proprietate publică şi conferă administrarea unei autorităţi a administraţiei publice locale, măsură legislativă care nu este compatibilă cu regimul juridic al dreptului real de administrare, corespunzător dreptului de proprietate publică, care presupune constituirea acestuia prin acte juridice de drept administrativ, în cadrul unor raporturi de subordonare. Însă din moment ce nu există raporturi de subordonare între Guvern, în calitate de administrator general al bunurilor aparţinând domeniului public al statului, pe de o parte, şi un consiliu local, pe de altă parte, Curtea reţine că imposibilitatea juridică de constituire a dreptului real de administrare indică faptul că intenţia de reglementare vizează transmiterea dreptului de proprietate.

196. Astfel, în vreme ce prevederile articolului unic cuprins în cap. VII din titlul VI al legii criticate par a stabili constituirea unui drept de administrare, dispoziţiile cuprinse în anexa nr. 6, cuprinsă în legea criticată, care enumeră bunurile supuse operaţiunii juridice reglementate prin aceeaşi prevedere legală, se referă la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, aşadar de un transfer de proprietate, ceea ce generează o evidentă antinomie juridică, sub aspectul drepturilor care se transferă/constituie.

197. În concluzie, pentru toate aceste considerente, prevederile articolului unic cuprins în cap. VII din titlul VI şi ale anexei nr. 6 sunt contrare dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) şi art. 136 alin. (4).

198. În legătură cu acest ultim aspect, în acord cu jurisprudenţa sa, (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012), Curtea reţine că existenţa unor soluţii legislative contradictorii şi anularea unor dispoziţii legale prin intermediul altor prevederi cuprinse în acelaşi act normativ conduce la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei, principiu ce constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.

199. Potrivit art. XIV din titlul X - Dispoziţii tranzitorii şi finale, anexele nr. 1-8, supuse analizării în această secţiune, fac parte integrantă din lege şi cuprind enumerarea unor bunuri cu privire la care se reglementează trecerea din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz.

200. Analizând conţinutul listelor cuprinse în anexele nr. 1-8, Curtea constată că bunurile supuse transferului interdomenial nu sunt identificate în mod precis, din punct de vedere al apartenenţei la domeniul public sau privat al statului (anexele nr. 1 şi 2 se referă doar la bunuri proprietate publică; anexa nr. 3 nu precizează, din acest punct de vedere, regimul juridic al bunurilor enumerate), nu este indicat titularul dreptului de administrare (anexa nr. 3) sau nu este precizat, în cazul transferului bunurilor imobile, titlul de proprietate al statului, pentru bunurile aflate în domeniul privat, respectiv, modul de dobândire a bunului aparţinând domeniului public.

201. De asemenea, în cazul transferului bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale, în sensul Precizărilor privind întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, referitoare la clasificaţia bunurilor din domeniul public al statului, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.718/2011, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011.

202. În egală măsură, Curtea constată existenţa, în majoritatea cazurilor, a unor valori de inventar neactualizate, contrar art. 2^1, 2^2 şi 2^3 din Ordonanţa Guvernului nr. 81/2003 privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 624 din 31 august 2003, aprobată prin Legea nr. 493/2003, cu modificările şi completările ulterioare (a se vedea anexele nr. 1-5, nr. 7 şi 8 la legea criticată).

203. Or, având în vedere prevederile art. 1 alin. (2), şi art. 2 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "(2) Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept" şi, respectiv, "(1) Tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ", Curtea reţine că rigoarea caracteristică normelor de tehnică legislativă impune respectarea unor exigenţe minimale, în vederea asigurării legalităţii mecanismului de transfer reglementat prin legea supusă controlului de constituţionalitate, şi anume: identificarea precisă a regimului juridic al bunurilor supuse transferului, respectiv dacă ele fac parte din domeniul public sau privat al statului; indicarea, pentru fiecare bun în parte, a titularului dreptului de administrare; individualizarea bunurilor, în sensul precizării numărului de carte funciară, inclusiv prin realizarea măsurătorilor cadastrale în vederea înscrierii imobilelor respective în cartea funciară; stabilirea unei valori de inventar actualizate/reale a bunurilor supuse transferului şi, în general, utilizarea unui stil clar şi concis, propriu operaţiunilor juridice reglementate.

204. Astfel, Curtea constată inconsecvenţe de natură terminologică şi contradicţii cu însăşi textele legii, care creează incertitudine sub aspectul operaţiunilor juridice şi a situaţiei bunurilor la care se referă, după cum va fi detaliat în continuare:

A) Anexa nr. 1 - Lista bunurilor proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare

205. Analizând conţinutul acestei anexe, prin raportare la prevederile corespunzătoare din legea criticată, respectiv art. 7 din cap. II cuprins în titlul II, Curtea observă că, deşi, în temeiul prevederii legale incidente, "bunurile, prevăzute în anexa nr. 1, proprietate privată a statului aflate în administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a serviciilor deconcentrate, instituţiilor publice care se reorganizează, trec în domeniul privat al judeţelor, respectiv al municipiului Bucureşti (...)", anexa nr. 1 nu conţine nicio referire la bunuri proprietate privată a statului. Dimpotrivă, în titlul acesteia se face vorbire numai de bunuri proprietate publică a statului, astfel încât, în aceste condiţii, ipoteza normei juridice incidente, apare ca fiind lipsită de obiect, determinând o lipsă de claritate, precizie şi previzibilitate a normei juridice.

206. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.

207. Sub aspectul valorii de inventar, există multe cazuri în care aceasta nu este actualizată. Astfel, valoarea de inventar a unei suprafeţe de livadă de 1.925 mp este de 1 leu (anexa nr. 1, pagina 19, poziţia 9), a unui laborator din cărămidă în suprafaţă construită de 240 mp, cu teren aferent de 4.300 mp, este de 13 lei (pagina 23, poziţia 10), a unui teren arabil de 34,07 de ha este de 1 leu (pagina 25 poziţia 2), a unui imobil denumit "casa ciobani" în suprafaţa de 1.000 mp, cu valoare de inventar de 0 lei (pagina 29, poziţia 6) etc.

B) Anexa nr. 2 - Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Culturii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare

208. Curtea constată, în privinţa anexei nr. 2, aceeaşi situaţie juridică echivocă în privinţa bunurilor proprietate privată a statului, la care face referire art. 7, cuprins în cap. II din titlul III, din legea criticată, în sensul că această prevedere legală nu este în concordanţă cu anexa nr. 2, care nu cuprinde nicio distincţie în sensul evidenţierii altor bunuri decât cele proprietate publică a statului.

209. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.

210. De asemenea, Curtea reţine că în titlul anexei nr. 2 sunt utilizaţi termeni improprii pentru operaţiunile juridice care rezultă din însăşi conţinutul anexei în cauză, respectiv, care sunt reglementate de prevederea legală incidentă. Astfel, deşi din conţinutul anexei nr. 2 rezultă că bunurile sunt în administrarea Ministerului Culturii sau a altor servicii deconcentrate ale acestuia, în titlul acesteia este utilizată sintagma "bunuri (...) aferente Ministerului Culturii", sintagmă care nu explicitează ce drept real corespunzător dreptului de proprietate publică exercită Ministerului Culturii.

C) Anexa nr. 3 - Lista bunurilor aferente care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor şi Cluburile sportive

211. Curtea reţine şi în acest caz o reglementare confuză din punct de vedere a termenilor juridici folosiţi, de natură a crea o lipsă de certitudine juridică asupra regimului juridic al bunurilor ce fac obiectul legii criticate, în contextul în care titlul anexei nr. 3 se referă la "bunuri aferente care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale". Or, operaţiunea juridică de reorganizare nu vizează bunurile, ci persoanele juridice.

212. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.

213. De asemenea, în cuprinsul anexei, la coloana Denumirea bunului este redată denumirea persoanei juridice care foloseşte imobilul respectiv, iar la coloana Persoana juridică de la care se transmite nu rezultă cine este în prezent titularul dreptului de administrare, care poate fi Ministerul Educaţiei Naţionale sau o altă autoritate publică.

D) Anexa nr. 4 - Lista bunurilor proprietate publică a statului aflate în administrarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare

214. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 4 cuprinde bunuri imobile, evidenţiate cu adresă, valoare de inventar şi "număr MFP", (respectiv numărul din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în sensul Hotărârii Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.020 şi 1.020 bis din 21 decembrie 2006, cu modificările şi completările ulterioare), fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.

E) Anexa nr. 5 - Bunuri proprietate privată a statului care fac obiectul descentralizării. Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii descentralizării

215. Curtea reţine că, în ceea ce priveşte bunurile proprietate publică a statului cuprinse în anexă, nu rezultă nici din titlul anexei, nici din cuprinsul acesteia, titularul dreptului de administrare sau situaţia juridică actuală a bunului.

216. În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.

217. De asemenea, sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că descrierea tehnică a bunurilor imobile proprietate privată prevede doar suprafaţa în hectare, neexistând niciun element de identificare a terenurilor, cu excepţia localităţilor unde se află acestea. Curtea mai reţine că rubricile din tabel sunt completate selectiv, fără a exista rigoarea caracteristică tehnicii legislative.

F) Anexa nr. 6 - Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii descentralizării

218. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 6, care se referă la anumite plaje cu destinaţie turistică situate în judeţul Constanţa, este singura anexă care identifică bunurile enumerate prin numărul de carte funciară, "număr MFP", fiind de asemenea prevăzută şi valoarea de inventar.

G) Anexa nr. 7 - A. Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Sănătăţii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale B. Bunurile proprietate privată a statului care fac obiectul legii descentralizării

219. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 7 cuprinde bunuri imobile, evidenţiate cu adresă, valoare de inventar şi "număr MFP", fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.

H) Anexa nr. 8 - Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare

220. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 8 cuprinde bunuri identificate numai prin "număr MFP" (uneori FN), fără valoarea de inventar şi fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.

221. Succinta prezentare a anexelor nr. 1-8, cu raportare la prevederile legii criticate, relevă inconsecvenţe, omisiuni sau contradicţii de natură să afecteze regimul proprietăţii publice şi private a statului, prin incertitudinea creată sub aspectul operaţiunilor juridice şi a situaţiei bunurilor la care se referă.

222. Astfel, Curtea reţine că lipsa unei distincţii clare a bunurilor din domeniul public al statului şi, respectiv, domeniul privat al statului, care fac obiectul trecerii în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale, lipsa unei precizări clare a regimului juridic al unor bunuri, despre care se arată doar că sunt "aferente" unor ministere, lipsa unei reglementări clare a însăşi măsurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, respectiv plajele cu destinaţie turistică, astfel cum s-a arătat în mod detaliat mai sus, sunt de natură să contravină principiului securităţii raporturilor juridice, în componenta sa referitoare la claritatea, precizia şi previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, ceea ce determină afectarea regimului juridic de proprietate publică.

(4.1) Jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la art. 1 alin. (5) din Constituţie

223. Curtea, în jurisprudenţa sa, a stabilit că trăsătura esenţială a statului de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr. 234 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001, sau Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011) şi că "statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta" (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că acesta "implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii" (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999). Totodată, principiul securităţii raporturilor juridice civile constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală (a se vedea, în acest sens, deciziile nr. 570 din 29 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 404 din 18 iunie 2012, nr. 615 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 454 din 6 iulie 2012, nr. 980 şi nr. 981 din 22 noiembrie 2012, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 57 şi, respectiv, nr. 58 din 25 ianuarie 2013 sau nr. 19 din 22 ianuarie 2013).

224. Curtea a mai reţinut că "principiul legalităţii este unul de rang constituţional" (a se vedea Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009), astfel încât "încălcarea legii are drept consecinţă imediată nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituţie" (a se vedea Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).

225. Curtea reţine că una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative. În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezultă dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).

226. În privinţa incidenţei normelor de tehnică legislativă în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea a mai arătat că deşi ele "nu au valoare constituţională, [...] prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesară" (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 447 din 29 noiembrie 2013, citată mai sus, Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014). De aceea, "nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii" (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 şi Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, anterior citate).

227. Se mai reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, instanţa constituţională este o "instituţie fundamentală a statului, cu rol de garant al supremaţiei Constituţiei, al statului de drept şi al principiului separaţiei şi echilibrului puterilor" (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012). Toate acestea presupun, printre altele, competenţa Curţii, în limitele Constituţiei, desigur, de a asigura conformitatea întregului fond activ al legislaţiei cu normele şi principiile fundamentale (Decizia nr. 728 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012).

(4.2) Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu privire la noţiunile de claritate a legii şi securitate a raporturilor juridice

228. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că sintagma "prevăzut de lege" înseamnă nu doar o anume bază legală în dreptul intern, dar şi calitatea legii în cauză: astfel, aceasta trebuie să fie accesibilă şi previzibilă (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, sau Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunţată în Cauza Amann împotriva Elveţiei, paragraful 50). Curtea a mai stabilit, potrivit jurisprudenţei sale constante, că sintagmele "«prevăzute de lege» [...] au legătură [...] cu calitatea legii respective: ele cer accesibilitatea acesteia la persoanele interesate şi o formulare destul de precisă pentru a le permite, înconjurându-se, la nevoie, de sfaturi înţelepte, să prevadă, la un nivel rezonabil în împrejurările cauzei, consecinţele care ar putea rezultă dintr-o anumită acţiune" (Hotărârea din 8 iunie 2006, pronunţată în Cauza Lupşa împotriva României, paragraful 32).

229. De asemenea, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a stabilit că principiul securităţii raporturilor juridice decurge implicit din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi constituie unul dintre principiile fundamentale ale statului de drept. În acest sens sunt hotărârile din 6 decembrie 2007, 2 iulie 2009, 2 noiembrie 2010, 20 octombrie 2011 sau 16 iulie 2013, pronunţate în cauzele Beian împotriva României (nr. 1), paragraful 39, Iordan Iordanov şi alţii împotriva Bulgariei, paragraful 47, Ştefănică şi alţii împotriva României, paragraful 31, Nejdet Şahin şi Perihan Şahin împotriva Turciei, paragraful 56, respectiv Remuszko împotriva Poloniei, paragraful 92.

230. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a mai statuat că, odată ce statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii [Hotărârea din 1 decembrie 2005 pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92, sau Hotărârea din 6 decembrie 2007 pronunţată în Cauza Beian împotriva României (nr. 1), paragraful 33].

231. De asemenea, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene a recunoscut în mod implicit necesitatea respectării aşteptărilor legitime ale cetăţenilor cărora li se adresează o reglementare legală, spre exemplu, în Hotărârea din 15 iulie 2004, pronunţată în Cauza C-459/02 - Willy Gerekens şi Asociaţia agricolă Procol pentru promovarea comercializării produselor lactate împotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, paragrafele 23 şi 24, sau Hotărârea din 29 iunie 2010, pronunţată în Cauza C-550/09 - Proces penal împotriva lui E. şi F., paragraful 59.

(4.3) Neconstituţionalitatea măsurilor de descentralizare şi de transfer masiv de bunuri din proprietatea publică/privată a statului

232. Având în vedere cele reţinute la paragrafele 91-222 ale prezentei decizii, Curtea constată că legea criticată, în ansamblul său, nu se circumscrie cadrului normativ prevăzut prin Legea-cadru nr. 195/2006 şi instituie, în mod nepermis, un mecanism derogatoriu imprecis de la legi-cadru în materia proprietăţii, şi anume Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În acest sens sunt art. 6 şi 7 cuprinse în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art. 6 şi 7 cuprinse în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art. II şi III cuprinse în titlul V - Măsuri de decentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar, art. 4 din cap. II - Dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, art. 6 şi 7 din cap. III - Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură, articolul unic din cap. VII - Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse în titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art. 1 şi 2 cuprinse în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VII - Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii, art. 1 şi 2 cuprinse în cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului), analizate la paragrafele 172-222.

233. Astfel, respectarea legilor este o obligaţie fundamentală într-un stat de drept, iar orice acţiune a autorităţilor publice trebuie să fie subsumată acestui obiectiv. Or, eludarea cadrului normativ preexistent şi modul de operare a derogărilor realizate prin legea criticată de la acesta reprezintă o încălcare de către Guvern şi Parlament a obligaţiilor impuse prin art. 1 alin. (5) din Constituţie. O atare conduită pune serioase semne de întrebare cu privire la securitatea raporturilor juridice, întrucât echivalează cu posibilitatea autorităţilor publice de a ocoli cadrul legal oricând şi în orice condiţii în timp ce cetăţenilor li se impune respectarea acestuia. De altfel, Curtea a statuat în mod constant că "principiul supremaţiei Constituţiei şi principiul legalităţii sunt de esenţa cerinţelor statului de drept, în sensul prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (2), conform cărora «Nimeni nu este mai presus de lege»"(a se vedea Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011).

234. De asemenea, legea criticată cuprinde o multitudine de dispoziţii care sunt lipsite de claritate precizie şi previzibilitate. Cu titlu exemplificativ Curtea reţine următoarele dispoziţii legale:

- dispoziţiile articolului unic pct. 12 din cap. III al titlului III referitoare la comisiile zonale ale monumentelor istorice, care nu au fost corelate cu întreg ansamblul normativ al legii;

- prevederile art. I din titlul IV referitoare la lit. d), g), h), i), şi j) - cu privire la "activităţile turistice pe plajă" ale noului art. 20 alin. (1), precum şi la lit. f) al noului art. 20 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998; conţinutul lor normativ fie nu a fost corelat cu celelalte prevederi ale legii (existând suprapuneri de competenţe), fie folosesc noţiuni improprii care relativizează înţelesul termenilor consacraţi în domeniul reglementat, fie modul de exprimare este unul ambiguu ce poate da naştere la interpretări diverse;

- titlul V nu stabileşte subordonarea palatelor, cluburilor copiilor şi elevilor, precum şi a cluburilor sportive şcolare (de abia anexa nr. 3 la lege prevede că acestea se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale), nu prevede autoritatea competentă să numească directorii acestora, foloseşte termenul "extracurriculare" pentru a desemna activităţile "extraşcolare" (termen folosit pe tot parcursul Legii nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare), iar art. II al acestui titlu califică unităţile menţionate ca fiind bunuri;

- articolul unic cuprins în cap. VII din titlul VI al legii criticate pare a stabili constituirea unui drept de administrare, în vreme ce dispoziţiile cuprinse în anexa nr. 6 la legea criticată, care enumeră bunurile supuse operaţiunii juridice reglementate prin aceeaşi prevedere legală, se referă la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, aşadar la o transmitere a dreptului de proprietate;

- prevederile art. I pct. 2 cuprins în cap. I din titlul VII referitoare la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare, conţin sintagma "pe lângă direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti funcţionează (...)", astfel încât nu se înţelege dacă centrele care funcţionează "pe lângă" sunt în cadrul direcţiilor de sănătate publică;

- lit. o) şi ş) din articolul unic alin. (5) din cap. I al titlului VIII se repetă, iar alin. (7) al aceluiaşi articol unic tratează casele de cultură ale studenţilor şi cluburile sportive ca fiind bunuri, şi nu instituţii publice. De asemenea, nu se dispune cu privire la subordonarea caselor de cultură ale studenţilor şi nici cu privire la titularul dreptului de numire a conducătorilor direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret;

- art. 7 cuprins în cap. II din titlul II şi art. 7, cuprins în cap. II din titlul III, respectiv anexa nr. 1 şi anexa nr. 2 sunt necorelate, acestea din urmă neconţinând nicio referire la bunuri proprietate privată a statului;

- la anexa nr. 3, în coloana Denumirea bunului, este redată denumirea persoanei juridice care foloseşte imobilul supus procedurii de transfer;

- la anexa nr. 5 rubricile din tabel sunt completate selectiv, fără a exista rigoarea caracteristică tehnicii legislative.

235. Toate acestea demonstrează că legea criticată nu respectă exigenţele constituţionale referitoare la calitatea legii. Respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară, precisă şi previzibilă, întrucât acesta nu îşi poate adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a legii. De aceea, legiuitorul trebuie să manifeste o deosebită atenţie atunci când adoptă un act normativ.

236. În consecinţă, legea criticată este contrară art. 1 alin. (5) din Constituţie sub aspectul cerinţei de calitate a legii, ceea ce afectează, în mod implicit, şi principiul securităţii raporturilor juridice, dimensiune inerentă a statului de drept. Astfel, Curtea reţine încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.

237. Pentru a întregi imaginea asupra problemelor de tehnică legislativă pe care le ridică dispoziţiile legale criticate, Curtea mai reţine şi existenţa altor deficienţe de reglementare cuprinse în titlul X - Dispoziţii tranzitorii şi finale al legii.

238. Potrivit art. III, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii, ministerele şi celelalte organe de specialitate care au transferat atribuţii şi competenţe, potrivit acestei legi, au obligaţia "să supună spre aprobare Guvernului proiectele de acte normative de modificare a legislaţiei în domeniul de competenţă a acestora, precum şi cele care reglementează organizarea şi funcţionarea lor, în conformitate cu diminuarea numărului de personal, atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin prezenta lege". Or, deşi legea se fundamentează, potrivit expunerii de motive a acesteia, pe analiza a peste 500 de acte normative, modificările şi completările exprese aduse cadrului normativ vizează un număr de 12 acte normative. În aceste condiţii, se constată că un număr mare de acte normative primare sau secundare au fost modificate şi completate implicit, fără a fi, prin urmare, identificate expres în textul legii. Apare astfel imaginea unui domeniu foarte vast de reglementare - neidentificat în concret - în care noul act normativ aduce "unele" modificări, ce vor fi urmate de multe alte modificări, de asemenea neidentificate în vreun fel, lăsându-se la latitudinea autorităţilor publice iniţiativa corelărilor legislative. Mai mult, această iniţiativă trebuie să se realizeze într-un termen scurt de 30 de zile, în condiţiile în care nici legea criticată - care a parcurs un lung proces de pregătire - nu a reuşit să identifice actele normative modificate/completate.

239. Curtea observă, aşadar, că dispoziţiile tranzitorii şi finale ale legii criticate nu se referă la elaborarea subsecventă a unor norme de aplicare, ci a unor "acte normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă" al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Prin urmare, există incertitudine juridică asupra măsurilor pe care autorităţile publice menţionate la art. III trebuie să le întreprindă în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii.

240. Caracterul eterogen al reglementării, precum şi lipsa unei individualizări a "măsurilor de modificare" a legislaţiei pe care aceasta le determină pun sub semnul întrebării eficienţa măsurilor pe care le prevede şi stabilitatea legislaţiei în toate domeniile pe care legea criticată le antamează. În aceste condiţii, termenul de 60 de zile prevăzut de art. IV cu privire la încheierea protocolului de predare-primire a structurilor, personalului, mijloacelor fixe, precum şi a bunurilor de natura obiectelor de inventar ce fac obiectul descentralizării devine unul iluzoriu, nereal, ceea ce afectează buna aplicare a legii criticate.

241. Referitor la obligaţia punctuală instituită prin art. V în sarcina Ministerului Finanţelor Publice, ca, pentru proiectele cu finanţare externă rambursabilă contractate de Guvernul României prin acest minister, să "convină" cu finanţatorii "eventualele modificări" care "ar putea interveni" asupra conţinutului acordurilor de împrumut, dincolo de faptul că instituie o obligaţie de realizare a unui acord doar pentru una dintre părţi, se remarcă prin caracterul vag şi imprecis în privinţa consecinţelor actualei reglementări asupra acestor acorduri. De asemenea, textul analizat nu stabileşte nici elementele concrete necesare configurării mandatului Ministerului Finanţelor Publice pentru a "conveni" asupra modificărilor pe care le-ar implica prezenta lege asupra acordurilor de împrumut.

242. De asemenea, art. X alin. (2) cuprinde o exprimare lipsită de precizie, respectiv "(...) autorităţile administraţiei publice locale pot schimba destinaţia bunurilor imobile numai prin hotărâre a Guvernului (...)". Or, autorităţile publice locale nu sunt competente să adopte hotărâri în sensul art. 108 din Constituţie.

243. În rândul aceloraşi deficienţe ce ţin de nerespectarea calităţii legii, circumscrisă textului art. 1 alin. (5) din Constituţie, se remarcă şi art. XII, potrivit căruia "În cazul în care există conflict cu prevederile din alte acte normative care reglementează domenii ce au făcut deja obiectul descentralizării, prevalează prevederile prezentei legi vizând competenţele şi atribuţiile descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice locale". Curtea constată că textul de lege menţionat nu respectă nici normele referitoare la abrogarea expresă şi nici cele referitoare la abrogarea implicită, inducând, printr-o exprimare juridică improprie, ideea unui test comparativ pe care interpretul legii - oricare ar fi acela - trebuie să îl realizeze, între mai multe legi speciale în aceeaşi materie, pentru identificarea reglementării aplicabile şi a domeniilor în care aceasta se aplică. Aceasta constituie o sursă de profundă instabilitate şi lipsă de previzibilitate a reglementării, fiind premisa creării de interpretări divergente.

244. Curtea constată că art. XII este o reglementare improprie, care excedează cadrului stabilit prin Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Or, evenimentele legislative ce pot interveni pe durata de existenţă a unui act normativ sunt prevăzute, în mod expres, în capitolul VI - Modificarea, completarea, abrogarea şi alte evenimente legislative din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Numai Constituţia prevede la art. 20 alin. (2) că "Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile", însă o asemenea reglementare are în vedere conflictul de norme între actele naţionale şi cele internaţionale. În cauza de faţă nu se pune problema unui asemenea conflict, iar normele naţionale, din punct de vedere normativ, ies din fondul activ al legislaţiei fie prin modificare, completare sau abrogare conform regulilor stabilite în Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fie ca urmare a constatării neconstituţionalităţii acestora. În aceste condiţii, legiuitorul, în privinţa evenimentelor legislative, trebuie să se circumscrie în activitatea sa regulilor prevăzute de Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Aşadar, Curtea constată că legiuitorul a lăsat la aprecierea destinatarului normei, a autorităţilor publice învestite cu executarea şi aplicarea legii, fixarea cadrului normativ existent în materia descentralizării. O asemenea dispoziţie legală reglementează, în mod implicit, posibilitatea eliminării selective din fondul activ al legislaţiei a unor prevederi legale în vigoare, ceea ce afectează unitatea şi scopul măsurilor de descentralizare promovate, conferindu-le un caracter aleatoriu. În aceste condiţii, destinatarul normei este pus în situaţia de a alege în mod discreţionar dispoziţiile legale incidente în acest domeniu, contrar regulilor de tehnică legislativă, care obligă legiuitorul la reglementarea relaţiilor sociale cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc [a se vedea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare]. Aşadar, Curtea constată o evidentă încălcare a exigenţelor art. 1 alin. (5) din Constituţie.

245. În privinţa modului în care sunt reglementate măsurile de transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea a analizat la paragrafele 172-222 încălcări ale art. 1 alin. (5), art. 120 şi art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie.

246. Distinct de problemele ce vizează incidenţa art. 1 alin. (5), Curtea constată încălcarea principiului autonomiei locale prin inexistenţa acordului autorităţilor administraţiei publice locale în privinţa preluării în domeniul privat a unităţilor administrativ-teritoriale a unor bunuri din domeniul privat al statului.

247. Curtea mai reţine că transferul masiv de bunuri proprietate publică/privată de la nivel central la cel local, dublat de imprecizia normelor cuprinse în legea criticată, se constituie într-o încălcare a art. 136 alin. (2) şi (4) coroborat cu art. 1 alin. (5) din Constituţie. Mai mult, acest transfer nu este realizat în scopul realizării efective a competenţelor descentralizate; or, astfel cum s-a arătat la paragraful 160, un asemenea transfer de bunuri, având în vedere obiectul de reglementare a legii, trebuie, realizat în scopul desfăşurării în mod eficient a activităţii noilor structuri, fără a se urmări eludarea scopului urmărit. Aşadar, Curtea reţine, şi sub acest aspect, o încălcare a dispoziţiilor art. 136 alin. (2) coroborate cu art. 1 alin. (5) din Constituţie.

248. Nu în ultimul rând, Curtea mai reţine că legea operează o numerotare inconsecventă a articolelor cuprinse în titlurile I, IV, V, VI - cap. I, VII - cap. I, VIII - cap. II şi X fiind numerotate cu cifre române, în timp ce celelalte articole sunt numerotate cu cifre arabe. Mai mult, la titlul VI - capitolul I se numerotează cu cifre române, în condiţiile în care este vorba de un articol unic. Or, potrivit art. 47 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, "În cazul actelor normative care au ca obiect modificări sau completări ale altor acte normative, articolele se numerotează cu cifre române, păstrându-se numerotarea cu cifre arabe pentru textele modificate sau completate". Curtea reţine că numerotarea inconsecventă este dată de faptul că unele dispoziţii legale sunt norme de bază, celelalte fiind modificatoare sau completatoare, însă şi pentru o atare situaţie trebuie respectată Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul fiind obligat să găsească o soluţie unitară pentru o bună integrare din punct de vedere formal a actului normativ în cadrul legislativ existent.

249. Potrivit jurisprudenţei Curţii, "situaţia determinată de constatarea neconstituţionalităţii legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecinţa fiind încetarea procesului legislativ în privinţa respectivei reglementări". De aceea, "opţiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituţională a admis o sesizare de neconstituţionalitate cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului" (a se vedea Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012).

250. În consecinţă, având în vedere că legea criticată a fost constatată ca fiind neconstituţională în ansamblul său, Curtea reţine că procedura parlamentară cu privire la aceasta a încetat în mod definitiv. De aceea, pentru a reglementa din nou în materia descentralizării, Guvernul sau senatorii şi deputaţii, după caz, trebuie să iniţieze un nou proiect, respectiv propunere legislativă în acest sens.

251. În fine, Curtea constată că atât dispozitivul, cât şi considerentele prezentei decizii sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1. Cu majoritate de voturi, respinge criticile de neconstituţionalitate extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică.

2. Cu unanimitate de voturi, admite obiecţia de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă şi constată că Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică, în ansamblul ei, este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 10 ianuarie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

Magistrat-asistent,

Irina-Loredana Gulie

*

OPINIE SEPARATĂ

cu privire la neconstituţionalitatea extrinsecă a

Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare

a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe

de specialitate ale administraţiei publice centrale,

precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică

1. În dezacord cu decizia, adoptată cu majoritate de voturi, de respingere a criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică (pct. 1 din dispozitivul Deciziei nr. 1 din 10 ianuarie 2014), considerăm că această lege este neconstituţională sub aspectul procedurii de adoptare, criticile de neconstituţionalitate extrinsecă fiind întemeiate, pentru următoarele considerente:

I. Scurte consideraţii teoretice cu privire la procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege

2. Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, adoptând, în considerarea acestui rol, legi constituţionale, organice şi ordinare [art. 73 alin. (1) din Constituţie]. Această competenţă a Parlamentului, în privinţa legilor organice şi ordinare, poate fi delegată Guvernului în anumite condiţii, prevăzute de art. 115 din Constituţie; acesta din urmă exercită, astfel, o competenţă delegată (şi nu atribuită) de legiferare, putând adopta ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă, acte normative de reglementare primară, supuse, în principiu, aprobării Parlamentului. Iniţiativa revizuirii, aşadar de adoptare a legilor constituţionale, este reglementată la art. 150 din Constituţie, în timp ce iniţiativa legislativă - deci, de adoptare a legilor organice şi ordinare - este reglementată la art. 74 din Constituţie.

3. Sub aspectul a ceea ce interesează cauza aflată pe rolul Curţii Constituţionale, se constată că iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor şi senatorilor, precum şi cetăţenilor. Guvernul transmite spre adoptare Parlamentului un proiect de lege, în timp ce deputaţii, senatorii şi cetăţenii prezintă acestuia propuneri legislative.

4. Procedura de adoptare a legilor organice şi ordinare este reglementată de art. 75 şi art. 76 din Constituţie, aceste texte constituindu-se în dreptul comun în materie. Pe lângă procedura de drept comun/obişnuită de adoptare a legilor (organice/ordinare), legiuitorul constituant a reglementat la art. 114 din Constituţie instituţia angajării răspunderii Guvernului, care se constituie într-o veritabilă procedură specială de adoptare a legilor, derogatorie de la dreptul comun.

5. Angajarea răspunderii Guvernului este o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare - aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute.

6. De asemenea, ea este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite iniţierea unei moţiuni de cenzură, şi de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul îşi angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moţiune nu a fost depusă sau, fiind iniţiată, a fost respinsă.

II. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia angajării răspunderii Guvernului

7. În ceea ce priveşte procedura prevăzută de dispoziţiile art. 114 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.", Curtea Constituţională a stabilit, pe calea interpretării sistematice a Constituţiei, o serie de condiţii şi limite.

(1.1) Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009

8. Prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate simplificată de legiferare, la care "[...] trebuie să se ajungă în extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedură de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă." Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că "[...] angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. [...] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale".

(1.2) Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010

9. Prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a subliniat că "[...] acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare".

(1.3) Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010

10. Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea a stabilit criteriile a căror respectare este impusă de art. 114 din Constituţie, respectiv: "- existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; - necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; - importanţa domeniului reglementat; - aplicarea imediată a legii în cauză."

(1.4) Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012

11. Dincolo de aceste criterii, Curtea a mai constatat, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, că este recomandabil ca legile care privesc domenii esenţiale pentru statul de drept, cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, "[...] să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului.", şi că "Mecanismul moţiunii de cenzură, reglementat de art. 114 din Constituţie, poate avea caracter iluzoriu atunci când Guvernul dispune de o majoritate sigură în Parlament, adoptarea legii asupra căreia Guvernul îşi angajează răspunderea devenind, în aceste condiţii, o pură formalitate." În acelaşi context, Curtea a reţinut că această problematică ţine de buna funcţionare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care trebuie să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituţională, prelungire a principiului separaţiei puterilor în stat.

12. Prin jurisprudenţa citată Curtea Constituţională a fixat condiţiile ce trebuie a fi realizate pentru angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel:

A) angajarea răspunderii Guvernului constituie soluţia ultimă, extremă, de adoptare a legii, în una din ipotezele următoare, care au caracter alternativ:

B) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea;

C) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;

D) importanţa domeniului reglementat;

E) aplicarea imediată a legii în cauză.

13. Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta, aspect reţinut şi în prezenta decizie.

III. Analiza criticilor de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 114 din Constituţie interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale

14. Nu sunt îndeplinite în cauză niciuna dintre ipotezele alternative stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

15. Descentralizarea administrativă a debutat în anul 1991, iar scopul acesteia şi principiile care o guvernează configurează un proces complex, de lungă durată, care impune o continuă monitorizare. De-a lungul timpului au fost adoptate o serie de măsuri în acest sens, iar legea care face obiectul sesizării se adaugă acestor măsuri. Prin urmare, nu există nicio justificare pentru a fi exceptată de la procedura obişnuită de legiferare. Nu s-a demonstrat în cauză vreo imposibilitate a adoptării legii prin procedura obişnuită sau de urgenţă, astfel încât să se susţină recurgerea la o procedură legislativă extremă, cu caracter de ultimă soluţie de legiferare.

16. Mai mult, se observă că în procedura parlamentară obişnuită de legiferare se află şi o Propunere legislativă privind descentralizarea unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale. Cu privire la această propunere legislativă, punctul de vedere transmis de Guvern cu Adresa nr. 7.360 din 25 iulie 2013 este negativ. Poziţia Guvernului exprimată în avizul său cuprinde, în linii mari, aceleaşi critici care sunt formulate de autorii prezentei sesizări (încălcarea art. 120 din Constituţie cu referire la principiul autonomiei locale, art. 123 din Constituţie referitor la rolul prefectului, neconcordanţa cu Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării, respectiv cu regulile generale, etapele şi măsurile care trebuie respectate de către fiecare minister care se descentralizează şi cadrul instituţional al procesului de descentralizare, amploarea procesului de regionalizare-descentralizare). Guvernul invocă şi un dezacord cu prevederile constituţionale consacrate de art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separaţiei puterilor în stat, deoarece "întreg procesul de descentralizare administrativă şi financiară ţine exclusiv de competenţa Guvernului, potrivit Legii-cadru nr. 195/2006, Guvernul fiind singurul abilitat să gestioneze întregul proces de descentralizare în conformitate cu principiile, regulile şi cadrul instituţional, astfel cum rezultă din legea descentralizării".

17. Existenţa unei alte propuneri legislative nu împiedică Guvernul, de plano, să îşi angajeze răspunderea asupra unui nou proiect de lege*1). Cu toate acestea, existenţa propunerii legislative şi poziţionarea Guvernului în raport cu aceasta, în contextul recurgerii, în paralel, la procedura angajării răspunderii asupra unei legi cu acelaşi obiect, sunt de natură să demonstreze că recurgerea la o procedură simplificată de legiferare în cauză nu are caracterul unei măsuri în extremis, ci este mai mult expresia unei pretinse exclusivităţi a Guvernului de a iniţia şi a gestiona problematica descentralizării, inclusiv la nivel de reglementare, în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei puterilor în stat.

---------

*1) În acest sens este Decizia Curţii Constituţionale nr. 232 din 10 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 17 iunie 2013.

18. Mai mult, în cazul în care viziunea Guvernului se află în discordanţă cu cea a Parlamentului, cea care prevalează este a organului legiuitor suprem, organul executiv, Guvernul, aflându-se sub control parlamentar, şi nu invers. Astfel, Guvernul avea abilitarea legală de a formula amendamente la proiectul aflat în dezbatere parlamentară, iar în caz de respingere a acestora să pună în executare în totalitate actul normativ astfel adoptat, supremaţia Parlamentului în materie de legiferare fiind incontestabilă.

19. Structura politică a Parlamentului nu constituia un impediment pentru adoptarea acestui proiect de lege, fiind evident că, în condiţiile unei majorităţi sigure în Parlament, adoptarea legii s-a transformat practic într-o formalitate, mecanismul moţiunii de cenzură fiind ab initio exclus. Guvernul a respins, de altfel, o serie de amendamente aduse legii de către parlamentari cu simpla motivare că acestea nu concordă cu viziunea sa ori a unor ministere*2).

---------

*2) A se vedea Fişa actului - PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro

20. Din modul în care a acţionat Guvernul în legătură cu modalitatea de adoptare, din poziţia exprimată în punctul de vedere transmis asupra propunerii legislative cu obiect asemănător, ori cu privire la chiar proiectul în cauză, care a generat respingerea amendamentelor care nu corespund viziunii sale, ar rezultă că monopolul legislativ în materie de descentralizare ar trebui să reflecte exclusiv viziunea sa. În aceste condiţii, există posibilitatea de a trage concluzia că, şi în continuare, la modificarea actelor subsecvente sau la descentralizarea altor competenţe, s-ar impune acelaşi procedeu de excepţie.

21. Astfel cum s-a reţinut şi în considerentele prezentei decizii, măsurile prevăzute de legea criticată se înscriu într-un amplu proces de reformă administrativă, iar, sub acest aspect, legea ar realiza condiţia referitoare la importanţa domeniului de reglementare.

22. Cu toate acestea, tocmai amploarea şi complexitatea domeniului de reglementare pledează în favoarea recurgerii la procedura obişnuită de legiferare, iar nu la o procedură cu caracter excepţional, caracterizată prin celeritate. În acest caz subzistă ipoteza vizată de Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 a Curţii Constituţionale, privitoare la reglementarea unui domeniu esenţial pentru statul de drept, situaţie în care se impune ca legile "să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului."

23. De altfel, chiar şi procedura accelerată a angajării răspunderii, restrictivă sub aspectul amendamentelor, a relevat existenţa a numeroase amendamente, în parte admise, care au vizat inclusiv erori materiale. Uneori, aşa-zisele "erori materiale" se referă la situaţia juridică a unor imobile care nu aparţin proprietăţii publice, ele aflându-se în proprietate privată*3). Multitudinea amendamentelor formulate demonstrează complexitatea domeniului reglementat şi interesul legiuitorului în dezbaterea parlamentară a proiectului de lege.

---------

*3) A se vedea Fişa actului - PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro

24. Chiar reţinând însă realizarea condiţiei importanţei domeniului de reglementare, aceasta nu poate susţine, în mod singular, constituţionalitatea extrinsecă a legii, întrucât condiţiile angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel cum au fost acestea stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, trebuie întrunite cumulativ.

25. Considerăm că nu este îndeplinită condiţia referitoare la urgenţa măsurii, deoarece nu s-a relevat pericolul pentru vătămarea interesului public determinat de neadoptarea urgentă a măsurilor asumate. Expunerea de motive nu oferă o justificare a motivelor care necesită adoptarea urgentă a măsurilor şi care sunt valorile esenţiale care ar fi salvgardate prin evitarea dezbaterilor parlamentare. Mai mult, nu sunt indicate disfuncţionalităţi în actuala configuraţie a instituţiilor transferate şi care ar fi beneficiul cetăţeanului dacă acele structuri şi competenţe ar fi transferate în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale.

26. Argumentele Guvernului privesc adoptarea bugetului pe 2014 şi faptul că în acelaşi an, 2014, începe un nou exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Se arată că "în cazul adoptării ulterioare a descentralizării administrative, o serie de competenţe ale serviciilor deconcentrate vor trece în subordinea/coordonarea consiliilor judeţene şi locale, activitatea acestora ar putea fi blocată, cu grave repercusiuni asupra vieţii cetăţenilor, dacă sumele necesare pentru funcţionarea instituţiilor transferate nu vor fi prevăzute în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pentru 2014".

27. Or, nu se poate vorbi de un blocaj câtă vreme Dispoziţiile finale şi tranzitorii ale legii iau în calcul şi prevăd măsuri inclusiv cu privire la situaţia în care descentralizarea structurilor ce fac obiectul legii are loc pe parcursul exerciţiului bugetar al anului 2014 (art. XI pct. 4 din lege). Nu se justifică însă importanţa exerciţiului bugetar al anului bugetar 2014 şi nici care ar fi diferenţa faţă de anii anteriori ori viitori ce ar putea justifica alegerea acestui an. Potrivit Guvernului, de la 1 ianuarie 2014 începe un nou exerciţiu financiar al Uniunii Europene, ceea ce reprezintă o nouă perioadă de alocare a fondurilor europene în intervalul 2014-2020. Se arată că "în aceste condiţii este esenţial ca transferul de competenţe şi resursele aferente de la administraţia publică centrală către cea locală să aibă loc înainte de începerea noii perioade de programare, astfel încât structurile descentralizate să fie operaţionale şi pregătite pentru elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe". Guvernul nu a precizat însă cum ar putea influenţa aceste modificări - cuprinzând anumite măsuri de descentralizare în raport cu obiectivele propuse - elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe.

28. Mai mult, legea criticată prevede o serie de măsuri a căror derulare este etapizată pe termene, astfel încât măsurile de aplicare, în sensul construirii cadrului legal necesar de către autorităţile implicate, vor fi ulterioare adoptării bugetului pe anul 2014, respectiv începerii noului exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. De altfel, la nivelul Uniunii Europene nu se fac planificări în funcţie de unele sau altele dintre competenţele autorităţilor centrale sau locale ale statelor membre.

29. Acestea demonstrează că legea nu are o aplicare imediată, câtă vreme legiuitorul a fixat intervale de timp în care autorităţile publice trebuie să asigure condiţiile necesare pentru punerea în aplicare a legii.

30. Atrag atenţia în mod particular termenele de 30 şi 60 de zile prevăzute de legea criticată pentru supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă al ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care au transferat atribuţii şi competenţe, respectiv emiterea de instrucţiuni-ordine-norme metodologice în vederea corelării cu prevederile acestei legi.

31. Practic, se plasează, într-un termen de 30 de zile, tot efortul de corelare a legislaţiei şi de modificare a cadrului normativ în materiile supuse descentralizării, ulterior adoptării unor măsuri punctuale de descentralizare. Aceste măsuri, astfel cum au fost reglementate, relevă deja probleme de paralelisme, contradicţii, confuzii care fac dificilă adoptarea unor măsuri de corelare într-un interval prefixat de timp în raport cu timpul scurs până la adoptarea legii, dificultăţi la care se adaugă şi cele privind identificarea bunurilor care fac obiectul transferului dreptului de proprietate, cu consecinţe negative şi asupra operaţiunii de predare-primire a bunurilor.

În concluzie, considerăm că adoptarea legii prin angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile art. 114 din Constituţie, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

În egală măsură, angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile art. 61 alin. (1) referitoare la rolul Parlamentului şi ale art. 102 alin. (1) referitoare la rolul Guvernului şi, prin urmare, legea criticată este contrară dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3), (4) şi (5) referitoare la separaţia puterilor în stat şi respectarea Constituţiei şi a legilor şi la statul de drept.

Judecători

Prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru

Augustin Zegrean

Daniel Marius Morar

-------